Dossier : Manager pour tous

L'Unesco et l'éducation pour tous

Mir Ashgar Husain, Directeur, Division des politiques et stratégies éducatives, UNESCO

C'est un grand plaisir de pouvoir partager avec vous la perspective de l'Unesco concernant une question centrale dans nos sociétés : comment améliorer le fonctionnement de l'école et, en général, le processus d'apprentissage, de l'acquisition du savoir et de savoir-faire ? Le management dont il est question à ces vies Rencontres représente un défi global recouvrant à la fois de nombreux aspects de l'éducation et différents niveaux de décision. La volonté de "manager pour tous" pour atteindre "la réussite pour tous" constitue, en effet, une de nos préoccupations principales. Vos débats nous concernent directement et alimenteront ceux que nous tenons avec nos partenaires.

Je profite de notre rencontre pour vous faire part des interrogations qui nous sont adressées par la communauté éducative dans le monde entier. Le management est un mot dont l'origine, il paraît, est française et dont l'enracinement, plutôt anglo-saxon, nous rapproche des logiques de l'entreprise. Sur cette toile de fond se situe la dialectique entre le respect des principes fondamentaux relatifs au droit à l'éducation visant à réaliser l'égalité de chances pour tous, d'une part, et la notion de l'efficacité de l'enseignement, qui touche au coeur de votre thème, à savoir la gouvernance, la gestion et le management. Je reviendrai plus tard sur ce dernier aspect. Permettez-moi d'abord de situer vos débats dans un contexte plus général et global. Nous devons remonter à la conférence internationale de Jomtien qui s'est tenue en 1990, afin de saisir pleinement le sens donné au concept de la gestion ou de la gouvernance de l'éducation pour pouvoir atteindre des objectifs visés. Pour la première fois, la communauté internationale s'est fixé des objectifs concrets en vue de réaliser une éducation pour tous. Dix ans plus tard, en avril 2000, la communauté internationale s'est réunie de nouveau, au Forum mondial sur l'éducation, à Dakar (Sénégal), pour faire le bilan. Plus de 1 100 personnes venant de 164 pays, tant en développement que ceux industrialisés, y ont participé. Un cadre d'action de Dakar intitulé "L'éducation pour tous : tenir nos engagements collectifs" y a été adopté.

Contexte général

Le constat était accablant. Malgré des progrès importants accomplis dans de nombreux pays, le monde comptait en l'an 2000 plus de 113 millions d'enfants qui n'avaient pas accès à l'enseignement primaire et 880 millions d'adultes analphabètes. De nombreux jeunes et adultes, y compris dans les pays développés, n'avaient pas accès aux compétences et aux connaissances nécessaires pour trouver un emploi rémunéré et participer pleinement à la vie active et sociale.

Le cadre d'action de Dakar est l'expression de la détermination collective de la communauté internationale à agir. Il réaffirme le principe énoncé dans la Déclaration mondiale sur l'éducation pour tous(Jomtien, 1990), qui s'appuie elle-même sur la Déclaration universelle des droits de l'homme et la Convention sur le droit des enfants. Il précise que "toute personne - enfant, adolescent ou adulte - doit pouvoir bénéficier d'une formation conçue pour répondre à ses besoins éducatifs fondamentaux, au sens le plus large et le plus riche du terme, une formation où il s'agit d'apprendre à connaître, à faire, à vivre ensemble et à être. Une éducation qui s'attache à exploiter les talents et le potentiel de chaque personne et à développer la personnalité des apprenants, afin de leur permettre de mener une vie meilleure et de transformer la société dans laquelle ils vivent." (Cadre d'action de Dakar)

À cet égard, les gouvernements se sont engagés à réaliser les six objectifs suivants, d'ici 2015 :

  • développer et améliorer sous tous leurs aspects la protection et l'éducation de la petite enfance et, notamment, des enfants les plus vulnérables et défavorisés ;
  • faire en sorte que d'ici 2015 tous les enfants, notamment les filles et les enfants en difficulté ou issus de minorités ethniques, aient la possibilité d'accéder à un enseignement primaire obligatoire et gratuit de qualité et de le suivre jusqu'à son terme ;
  • répondre aux besoins éducatifs de tous les jeunes en assurant un accès équitable à des programmes adéquats ayant pour objet l'acquisition des connaissances ainsi que des compétences liées à la vie courante ;
  • améliorer de 50 % les niveaux d'alphabétisation des adultes, notamment des femmes, d'ici 2015, et assurer à tous les adultes un accès équitable aux programmes d'éducation de base et d'éducation permanente ;
  • éliminer les disparités entre les sexes dans l'enseignement primaire et secondaire d'ici 2005 et instaurer l'égalité dans ce domaine d'ici 2015 en veillant, notamment, à assurer aux filles l'accès équitable et sans restriction à une éducation de base de qualité avec les mêmes chances de réussite ;
  • améliorer sous tous ses aspects la qualité de l'éducation et garantir son excellence de façon à obtenir pour tous des résultats d'apprentissage reconnus et quantifiables - notamment en ce qui concerne la lecture, l'écriture, le calcul et les compétences indispensables dans la vie courante.

Pour donner une forme et une réalité concrète aux objectifs et stratégies d'Éducation pour tous, tous les États, qu'ils soient du Nord ou du Sud, ont été invités à élaborer, sur la base des stratégies nationales déjà en place, des plans d'action nationaux ou à renforcer ceux qui existent déjà, selon des processus plus transparents et plus démocratiques. Un tel plan d'EPT devrait : être défini par les responsables nationaux en consultation directe et systématique avec la société civile du pays ; canaliser le soutien coordonné de tous les partenaires du développement ; définir les réformes nécessaires pour la réalisation des six objectifs de l'EPT  ; établir un cadre financier pour le long terme ; être axé sur l'action et s'inscrire dans un calendrier précis ; comprendre des indicateurs de résultats à mi-parcours ; réaliser une synergie de tous les efforts de développement humain en étant intégré dans le cadre et le processus de planification nationale du développement.

La communauté internationale a reconnu que bien des pays, notamment les moins avancés, ne pouvaient atteindre les objectifs de l'EPT d'ici 2015 faute de ressources et qu'il fallait par conséquent accroître l'assistance financière. Elle a ensuite affirmé qu'aucun pays, qui a pris un engagement sérieux et élaboré un plan crédible en faveur de l'éducation de base, ne verrait ses efforts contrariés par le manque de ressources. Les défis qu'il faut relever et les besoins en aide sont particulièrement énormes en Afrique subsaharienne, en Asie du Sud et dans les pays les moins avancés. Plus de la moitié des enfants déscolarisés et d'analphabètes se trouvent dans les neuf pays les plus peuplés du monde. Les pays en conflit ou en cours de reconstruction ont également besoin d'une attention spéciale de la part de la communauté internationale.

Compte tenu de la globalisation et de ses effets multiples, ainsi que de leur contribution à la solidarité internationale visant à créer un monde démocratique et juste reposant sur un développement durable, les pays développés ont un rôle particulier à jouer dans la promotion de l'EPT dans le monde tout en reconnaissant et en respectant les responsabilités de chaque pays. À cette fin, il conviendrait de prévoir des mesures principales suivantes :

  • revoir à la hausse le volume d'assistance aux pays en développement, en réservant une partie suffisante à l'éducation de base ;
  • renforcer la capacité des pays en développement à identifier leurs propres besoins, à gérer leur développement et à se l'approprier, en travaillant en étroit partenariat avec eux en vue d'atteindre les objectifs définis lors du Forum de Dakar ;
  • encourager les organisations internationales, notamment l'Unesco et ses instituts, à améliorer et à rassembler sur le plan international des données comparables, à développer une recherche de qualité et ainsi permettre à la communauté mondiale d'évaluer les résultats par rapport aux objectifs fixés à Dakar.

Rôle de l'Unesco dans le cadre de l'EPT

Conformément au mandat que la communauté internationale a imparti à l'Unesco, notre organisation a oeuvré tant au plan international qu'au niveau des pays pour contribuer à la réalisation de l'EPT dans le monde. Au plan international, elle coordonne le mouvement international en organisant des réunions internationales annuelles de haut niveau, des réunions plus techniques sur l'EPT et mène des actions de sensibilisation auprès des gouvernements, des organisations internationales et d'autres partenaires pour le développement. Le Rapport mondial de suivi d'EPT , dont la réalisation annuelle est coordonnée par l'Unesco, fait le bilan des progrès réalisés et l'analyse des problèmes et des défis face à l'EPT dans le monde. Elle participe également à des consultations internationales pour le renforcement de la coopération internationale, dont l'Initiative de la mise en oeuvre accélérée (IMOA) de l'EPT .

L'Unesco appuie les gouvernements dans leurs efforts de renforcement des capacités de planification et de gestion des ministères de l'éducation. Tout en gardant une vision d'ensemble sur le secteur éducatif des pays, reflétant et appuyant la planification sectorielle, elle joue un rôle d'"avocat informel" au service des États membres, d'"intermédiaire désintéressé" entre ceux-ci et leurs partenaires extérieurs en vue de mobiliser les ressources et l'appui nécessaires à la réalisation des plans nationaux d'éducation crédibles. Notre rôle consiste à appuyer directement le renforcement des capacités nationales, à fournir du conseil technique et l'assistance professionnelle dont les pays en développement et en transition ont besoin. Ainsi, cet appui de l'Unesco aux États membres, que nous appelons accompagnement, revêt les formes suivantes : assistance technique directe sur place ; ateliers techniques dans le domaine des approches sectorielles, de la planification de l'éducation, de la simulation de politiques et des projections de ressources ; partage d'expérience sur des problèmes critiques communs à des groupes de pays ; diffusion de l'expérience, des enseignements et des pratiques optimales en ce qui concerne la planification et la mise en oeuvre de l'EPT .

Plus récemment, le directeur général de l'Unesco a pris trois initiatives en vue de renforcer la mobilisation en faveur des domaines prioritaires identifiés par les États membres. Il s'agit de "l'Initiative de l'alphabétisation : savoir pour pouvoir", de "l'Initiative de la formation des enseignants en Afrique subsaharienne" et de l'éducation préventive contre le VIH/sida. Elles sont devenues des programmes prioritaires de l'Unesco. Dans l'avenir, comme par le passé, l'Unesco s'efforcera de remplir la mission qui lui a été assignée par la communauté internationale pour la réalisation de l'EPT d'ici 2015. Et ceci en partenariat avec les agences bilatérales et internationales, ainsi qu'avec les autres partenaires pour le développement tels la société civile, les communautés locales et le secteur privé, au service des États membres, des enfants et des populations qui ne bénéficient pas toujours d'une éducation de qualité. Notre coordination au niveau international travaille en relation étroite avec nos différents services spécialisés, bureaux au niveau des pays et nos instituts en vue de traduire les engagements pris à l'échelle globale en réalités locales.

Les défis posés aux pays industrialisés

En quoi l'EPT concerne-t-elle les pays industrialisés ? Les représentants de trente-neuf pays d'Europe et d'Amérique du Nord ainsi que des représentants d'organisations intergouvernementales et non gouvernementales se sont réunis à Varsovie, du 6 au 8 février 2000 et ont adopté un Cadre d'action régional sur l'Éducation pour tous pour l'Europe et l'Amérique du Nord.

À cette conférence, les participants ont noté que l'Europe et l'Amérique du Nord demeuraient les régions où les résultats de l'éducation de base sont le plus proche de la "vision élargie" de l'Éducation pour tous. Cependant, la décennie passée a été marquée par des régressions et des écueils liés en particulier à une augmentation des inégalités sociales et de la violence, notamment dans la partie orientale du continent européen. Bien que la situation générale soit relativement meilleure en Europe occidentale et en Amérique du Nord, l'inquiétude ne manque pas quant au devenir de la qualité de l'enseignement, son accès et le succès ou la survie dans le système. Force est de constater l'augmentation du taux d'abandon scolaire, du manque de motivation d'un certain nombre d'élèves, l'absentéisme scolaire endémique, de résultats scolaires faibles des élèves venant des milieux défavorisés ou marginalisés ; l'inadéquation du niveau des connaissances et de la formation par rapport aux besoins du monde du travail et, plus inquiétant encore, la croissance du phénomène d'exclusion sociale et de violence. Malgré des progrès réalisés sur le plan quantitatif, les inégalités d'ordre social, géographique ou ethnique dans l'enseignement perdurent et le fossé se creuse entre la majorité des jeunes et une frange d'enfants issus des milieux les plus démunis. Ce fossé existe également chez les adultes et marginalise notamment ceux d'entre eux qui n'ont pas de qualification professionnelle ou qui sont analphabètes.

Les participants européens sont revenus sur la définition de l'éducation de base dans le contexte européen. Celle-ci était à revoir en termes de niveaux à atteindre, de savoir et de compétences à acquérir, plutôt que de se référer essentiellement à une période d'enseignement scolaire obligatoire. L'éducation de base devrait permettre l'épanouissement de la personnalité, l'autonomie intellectuelle, l'intégration dans la vie professionnelle, le respect d'autrui, la participation dans la vie sociale et l'exercice des droits civiques et de responsabilités qui incombent à tous ceux qui vivent dans des sociétés démocratiques. Pour y parvenir, il fallait agir sur plusieurs fronts, dont des partenariats efficaces comme la mise en place des formules institutionnelles et juridiques qui garantissent un partage réel des responsabilités au sein des diverses instances (centrales, régionales et locales) de l'administration chargée de l'enseignement. Il fallait également promouvoir des partenariats efficaces et formels entre les écoles, les enseignants, les familles, les collectivités, la société civile, les employeurs, les associations de bénévolat, les services sociaux et pouvoirs politiques. Ceci est particulièrement important pour répondre aux besoins des groupes exclus ou marginalisés.

Les participants européens ont identifié des expériences fondées sur des programmes flexibles et créatifs qui ont fait leurs preuves dans les années quatre-vingt-dix. Parmi les pistes prometteuses, on peut relever les suivantes ;

  • une plus grande place accordée à l'initiative, à la créativité et à la prise de décision des enseignants ;
  • une plus grande attention à cultiver un comportement positif envers l'apprentissage ;
  • une attention particulière aux compétences générales, aux expériences de la vie active et aux compétitions ;
  • repenser le contenu et l'organisation de l'éducation générale en la mettant en prise avec la vie contemporaine et les élèves ;
  • améliorer la qualité de l'éducation en veillant à ce que les écoles soient saines, efficaces et protectrices envers les enfants. Ceci implique une définition plus large de la qualité, qui englobe notamment la qualité des conditions offertes aux apprenants (santé, alimentation, etc.), la qualité de l'enseignement, y compris les mécanismes d'évaluation et le matériel pédagogique, la qualité du processus d'apprentissage (enseignants et technologies pour améliorer l'enseignement) et la qualité de l'environnement pédagogique (construit autour de l'enfant, attentif aux questions de discrimination sexuelle, sain et sûr) ;
  • développer et encourager la prise de conscience de la dimension culturelle de chaque pays, la compréhension des différences, les échanges interculturels et la créativité ainsi que la défense de la démocratie et des valeurs universelles par toutes les formes de pratiques éducatives qu'elles soient formelles ou non formelles ;
  • soutenir les efforts en faveur de l'éducation à la citoyenneté tout au long de la vie ;
  • mettre en place un suivi qui permette de mettre en regard les niveaux atteints avec les niveaux exigés et, en particulier, de déterminer, en termes sociaux et géographiques, les populations qui rencontrent le plus de difficultés à atteindre les objectifs fixés ;
  • établir des systèmes d'amélioration de la qualité pour permettre au personnel responsable de l'éducation d'affecter des ressources en fonction des besoins et des priorités reconnus sur le plan local comme nécessaires. L'enrôlement dans ce processus des parents, des enseignants et des représentants de la collectivité peut promouvoir l'appropriation et aider à renforcer le sens de la responsabilité localement.

Administrer et/ou manager ?

Suite à cette esquisse de notre participation dans la réalisation de l'EPT à l'échelle globale, je voudrais revenir sur le coeur de vos débats quant à la question du management de l'EPT chez vous. Je souligne toutefois que mes réflexions ne représentent qu'une perspective d'un observateur extérieur et ne sont en aucun cas le point de vue officiel de l'Unesco.

Certes, ce que nous observons en France peut servir de leçons à bien d'autres pays. Le système éducatif français, centralisé dans sa conception, passe pour être administré. On dirait que tout ou presque est prévu. La réglementation stricte, précise, est présente au détour de chaque décision : le recrutement des enseignants, des personnels administratifs, les programmes, les horaires, les initiatives périscolaires, les partenariats possibles, donc tout est dans les textes. Obtenir une responsabilité dans le système y implique d'abord une bonne connaissance des textes.

L'esprit de la centralisation paraît encore solide et sert d'ancrage à beaucoup de raisonnements qui ont assuré la durée aux lois des fondateurs de l'école moderne à la fin du xixe siècle : l'école pour tous, l'école obligatoire pour rompre avec l'obscurantisme, l'école tolérante avec la laïcité, l'école formant des citoyens (avec le complément apporté aux hommes à travers l'institution du service militaire), l'école intégratrice. Ce modèle a été adopté par de nombreux pays, notamment en Afrique francophone. L'école devait fonder une solidarité dépassant la diversité et donner du sens à de jeunes États dont l'unité est encore fragile. Ce modèle est en train d'évoluer. Le niveau scolaire et culturel de la population s'est élevé, faisant naître de nouvelles attentes. La construction de l'Europe a créé, notamment pour les jeunes, des références d'inter-culturalité et de recherche d'universalité qui ont bousculé les piliers d'un patriotisme devenu sans objet. Dans cette lente mutation des mentalités, stimulée par les nouvelles techniques de communication, le rejet du centralisme a abouti à une décentralisation matérialisée par la création des régions.

L'éducation est un enjeu majeur. Elle coûte cher. Le partage des responsabilités semble toucher surtout l'intendance, selon un principe hiérarchique : l'enseignement primaire pour les communes, les collèges pour les départements et les lycées pour les régions. Le niveau national conserve la responsabilité des universités.

Mais les exigences profondes de la décentralisation qui posent les questions de la diversité, de la prise en compte des différences des contenus économique et social de l'espace, du rapprochement des acteurs des centres de décision concernent aussi bien le domaine de l'éducation. Nous notons qu'avec le discours d'apaisement politique de la décentralisation tenu ces derniers temps, notamment après les récents incidents des banlieues, apparaît en parallèle un discours sur la plus grande autonomie des établissements assortie du renforcement apparent du rôle des chefs d'établissement.

Une culture d'administration permet-elle le management ?

L'administration française est en évolution face à ses nouveaux défis. Ainsi, les établissements sont invités à développer des partenariats extérieurs pour établir des liens avec les entreprises et les aspects organisés de la vie sociale, sportive et culturelle. L'ouverture peut concerner le périscolaire et permettre à un établissement de devenir un lieu d'animation tout en restant d'abord centré sur ses missions fondamentales.

Bien qu'il soit trop tôt pour évaluer des résultats, on peut déjà identifier certaines contraintes qui freinent la généralisation de ces innovations :

  • un chef d'établissement paraît peu préparé à assumer le rôle de chef d'entreprise et à prendre des risques. Une animation sans heurt est souhaitée. Le comment faire évoluer ses aptitudes à manager son établissement sera sans doute au centre de vos débats ;
  • les enseignants ont des statuts qui leur imposent des obligations professionnelles relativement précises, mais les protègent aussi d'obligations non dues. Il est parfois difficile de faire fonctionner des équipes qui concèdent peu de temps de volontariat et de bénévolat pour s'impliquer et entreprendre ;
  • la participation des acteurs possibles de l'établissement (familles, entreprises, membres des collectivités locales...) n'est pas toujours facile à concrétiser. Cette implication est parfois contestée par les enseignants.

Un regard rapide sur le modèle anglo-saxon

L'exemple anglais est souvent présenté comme une alternative. On cite aussi l'organisation allemande et le rôle des Länder comme modèle d'une décentralisation réelle, oubliant les données dictées par une unité tardive. Le cas allemand est en fait difficilement comparable. Plus souvent, on aborde le système anglais comme un bon exemple de décentralisation, mais surtout de réussite du principe d'autonomie des établissements managés de façon moderne. Derrière ce discours, risquent de se cacher des enjeux majeurs sur les finalités de l'école et les principes qui l'animent. La tentation du libéralisme est de considérer l'apprentissage scolaire comme une marchandise que l'on propose à des clients. La première expérience généralisée a été tentée en Nouvelle-Zélande avant d'être transposée dans l'Angleterre de Margaret Thatcher. Dans un premier temps, les initiatives se sont multipliées dans un esprit de liberté et de créativité et les chefs d'établissement ont mis en valeur leurs capacités managériales. Les résultats dans leur ensemble ont été d'autant plus surprenants que le personnel a été soumis à une mobilisation et à une certaine flexibilité.

Après une phase d'euphorie, les autorités académiques ont sonné l'alarme. Dans les deux pays cités (Nouvelle-Zélande et Angleterre), la réaction a été la même : l'État a constaté sa perte de contrôle de l'application des curricula. L'éclatement du système scolaire menaçant la cohérence même des références éducatives, l'État, sans revenir sur le large abandon de l'administration directe, a réaffirmé son autorité par un large usage de l'évaluation. L'État a rappelé les règles essentielles en matière d'acquisition des connaissances et vérifié si elles étaient respectées. Bailleurs de l'essentiel des fonds, garant de l'intérêt public, l'État a évalué le niveau de réussite à partir d'objectifs de scolarisation, avec des critères de gestion, mais aussi d'acquisition des connaissances. Un établissement mal noté peut être fermé pour non-respect des objectifs fixés.

Le fonctionnement du système repose sur une culture de l'évaluation acceptée. Le jugement a posteriori préserve la liberté pédagogique en interdisant de faire n'importe quoi. L'évaluation comme antidote de trop d'administration est au moins une piste à explorer.

Gérer la diversité

L'éducation pour tous en Europe, tout comme en Amérique du Nord, doit tenir compte de plus en plus de la mobilité des populations et des besoins spécifiques des communautés d'immigrants, qui constituent dans bien de cas des minorités importantes. La formule de "la France une et indivisible" a progressivement accepté les différences culturelles de sa périphérie, en réservant déjà une place au corse ou au breton. Le problème a été posé surtout sur le plan géographique. Ainsi, la régionalisation a parfois donné une assise financière à l'expression de la diversité culturelle régionale.

Cependant, la présence des étrangers, qui représentent une diversité plus complexe, plus mêlée, a été abordée avec précaution dans un pays fort de sa tradition laïque. L'école a gardé sa neutralité et favorisé le modèle intégrateur républicain. Les événements récents dans les banlieues ont montré cependant que l'école n'est plus le levier de la promotion, mais devient le symbole d'une réussite intellectuelle possible mais hypothéquée par le risque lourd du chômage. En effet, le rôle de l'école ne doit pas être isolé de toute une politique qui touche les différentes dimensions de la vie active et sociale qui reflètent la véritable intégration.

L'Unesco réaffirme toujours les principes d'égalité, de tolérance, de respect de la diversité culturelle. C'est également la vision de l'EPT dont je vous ai présenté les contours plus haut. Le métissage est une force quand la volonté d'intégrer est réelle. Le creuset, c'est d'abord l'école qui respecte les différences en préparant à l'intégration dans la société. La responsabilité incombe par la suite à la société ou à la communauté d'ouvrir des débouchés économiques qui constituent un puissant facteur d'intégration. La gestion de l'éducation pour tous doit ainsi veiller à assurer une adéquation efficace entre les différentes filières de l'enseignement et les besoins de l'économie. Comprenez que vos préoccupations sont aussi les nôtres. Repenser l'École pour préparer à une citoyenneté active est essentielle. Le management doit être une démarche proactive dans le contexte de vie des jeunes. Ancrée dans le quotidien vécu, l'École doit avoir des ambitions multiples pour gérer la diversité. La démocratie doit renforcer le lien social et favoriser le consensus. Avoir la volonté de manager l'école est une démarche citoyenne qui peut transformer la diversité en atout majeur. Ainsi, pouvons- nous atteindre les véritables objectifs d'une éducation pour tous tout au long de la vie.

Education & management, n°32, page 21 (11/2006)

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