Juridique

Le droit de l'éducation

Alain Picquenot, Rédacteur en chef adjoint d'E & M

Entretien avec Gérard Bourliaud (Membre fondateur de La Revue du droit scolaire) .

Par ses participations nombreuses, souriantes et fructueuses à des colloques, des revues ainsi que des formations, Gérard Bourliaud1, membre fondateur de La Revue du droit scolaire pilotée par Gérard Mamou, est un des acteurs-clefs de l'émergence du droit de l'éducation. Il a collaboré à la rubrique juridique d'Éducation & Management dès sa naissance. Devenu chargé de mission au conseil régional du Limousin, aujourd'hui, il tourne la page. Son point de vue ne peut que nous éclairer sur cette évolution, récente et inachevée, en tout cas fondamentale, du système éducatif.

E & M : Peut-on faire une histoire du droit de l'éducation ?

Gérard Bourliaud : Le droit de l'éducation est entré dans l'actualité en 1989, deux siècles après la Révolution, avec le débat sur la laïcité suite aux affaires de foulard. De fait, il existait déjà des contentieux administratif, pénal, civil restant méconnus du public et des acteurs du système d'éducation. Ainsi, on peut dire qu'il voulait rester fermé au droit et vivre sous le régime de la mesure d'ordre intérieur. La culture juridique était de considérer que toute règle de droit externe à l'éducation ne pouvait faire l'objet d'une application à l'interne. Pour l'exemple, citons la motivation des actes, prise par une loi en 1979 et qui a été affirmée dans le décret relatif à l'orientation en 1990 seulement. Au bilan, c'est l'actualité qui a fait prendre conscience de l'existence du droit de l'éducation. En fait, c'est un héritage et une construction depuis plus de deux siècles.

E & M : Comment définir le droit de l'éducation ?

GB : À mon sens, il convient de partir d'une question : quel est le droit applicable au système d'éducation ? Très vite, on relève deux types de règles : internes, externes au système d'éducation. Et parmi ces dernières, les emprunts sont divers : ainsi on trouve des données dans différents codes nationaux, le droit européen et international. Alors, le droit applicable au système d'éducation devient une construction à partir de différents droits. C'est pourquoi, on doit plutôt traiter du droit de l'éducation qui intègre, sans nul doute, le droit à l'éducation attaché à l'usager, au citoyen. Mais aujourd'hui ne faut-il pas plutôt parler du droit de la formation depuis la formation initiale et l'affirmation de la formation tout au long de la vie pour construire le code de la formation ?

E & M : Pourquoi le droit fait-il peur ?

GB : À cette question, je répondrai par une question : est-ce le droit qui fait peur ? Pour ma part, je dirai que c'est le mot auquel il renvoie : le juge. Le juge apprécie la décision en regard des règles de droit selon la hiérarchie de celles-ci ; il détermine s'il y a légalité ou non (le juge administratif) ou faute (le juge judiciaire) et par cette décision, l'acteur du système d'éducation se sent mis en cause et parle négativement de juridicisation de l'action administrative appliquée à l'éducation.

E & M : Et si nous parlions de responsabilités ?

GB : Voilà le mot fort de l'action. Cette notion revêt, hélas, une dimension essentiellement juridique associant les notions de risque et de précaution. Il convient de partir de la responsabilité éducatrice recouvrant les activités au profit des usagers du service public d'éducation. La responsabilité juridique (civile, pénale, administrative...) n'est que la suite de la précédente en cas de mise en oeuvre défectueuse de la responsabilité éducatrice. Il ne faut donc pas inverser l'articulation de celles-ci, il faut également considérer que le droit définit des espaces de liberté avant les contraintes et les interdictions.

E & M : Comment articuler (concilier diront certains) pédagogie et responsabilité ?

GB : La responsabilité distingue deux volets : la responsabilité éducatrice, la responsabilité juridique. La première s'attache à la prise en charge de l'élève et la seconde découle de la première en cas de faute. Dans ce cadre, il convient de veiller à l'organisation du service et à la surveillance des élèves. Ainsi, l'action doit être clairement définie dans ses finalités pédagogiques au regard des dispositions normatives et des moyens mis à disposition avec une organisation structurée des activités sur le fondement de consignes claires. Agir en toute responsabilité devient le premier acte pédagogique et, d'une manière plus générale, s'inscrit dans l'éducation à la citoyenneté. C'est pourquoi il est utile d'enseigner la construction de la règle de droit ; l'un des moments-clés de la vie d'un établissement est l'élaboration ou la révision du règlement intérieur si l'on veut bien le considérer comme une forme de Constitution que les acteurs se donnent pour vivre ensemble autant qu'un acte unilatéral2.

E & M : Quelle place donner à la jurisprudence ?

GB : La jurisprudence se définit comme l'interprétation de la règle de droit par le juge. Certains disent que c'est une source excessive du droit, les modalités d'un gouvernement des juges... Elle doit être prise en compte comme un facteur d'amélioration de la gestion du système d'éducation. Si elle est contestée à l'interne, c'est souvent parce qu'elle fait tomber des idées (des mythes ?) bien ancrées dans le fonctionnement. Citons, par exemple, le barème pour la gestion des personnels qui ne repose, à ce jour, sur aucun texte réglementaire, décret portant statut, mais on a parlé des lois du barème. De même, lors de contentieux en matière d'accidents, le juge a pu développer des analyses qui permettent un meilleur encadrement des activités physiques et sportives. Enfin, il faut rappeler que la jurisprudence s'inscrit dans la hiérarchie des normes : ainsi les principes généraux du droit élaborés par le Conseil d'État ont valeur supra-décretale et infra-législative.

E & M : Et l'élève ?

GB : Je vais commencer par une question-provocation : faut-il parler encore de l'élève ? Certes, il est identifié dans le dispositif normatif hérité ou récent et il paraît difficile de l'ignorer d'autant que nous parlons le plus souvent de la formation initiale. Pour ma part, je préfère élargir le propos à celui d'usager-citoyen qui recouvre, bien entendu, l'élève mais aussi les familles et tout acteur partie prenante du système d'éducation. C'est pourquoi il convient d'admettre l'existence d'un statut de l'usager-citoyen fait de droits et d'obligations et, dans ce cadre, l'usager-citoyen est un acteur plein du service public, en devenir pour l'élève, en action pour l'acteur partie prenante. Je crois qu'il reste difficile de ne pas s'interroger sur la démocratie participative et sa multi-dimensionnalité. Dans ce cadre, on note la création des conseils de lycéens par des collectivités régionales mais aussi une implication de plus en plus forte des usagers dans la formation professionnelle.

E & M : Quels sujets, aujourd'hui, retiennent l'attention du juriste que vous êtes ?

GB : Au-delà du débat sur la décentralisation et des évolutions en résultant pour le fonctionnement des établissements scolaires, on considére trois grandes thématiques : l Les principes de service public : d'abord, il y a ce qui concerne les libertés publiques. Ensuite, on ne fera pas l'économie du débat politique portant sur la neutralité et la politisation, compte tenu de la place des collectivités locales au regard des dispositifs nationaux. Dans ce cadre, la notion même de service public doit être interrogée face à la privatisation de services comme la restauration.

l Le statut de l'évaluation : ici, il faut rappeler la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Jusqu'alors, la gestion trouvait son fondement dans l'obligation de moyens ; avec la lolf, nous passons à l'obligation de résultats. En d'autres termes, nous allons devoir parler performance et ressourcer les concepts d'efficacité et d'efficience ainsi que les méthodologies de gestion.

l La place de l'environnement : l'établissement scolaire se situe dans un environnement ; il appartient à la territorialité et participe de l'aménagement du territoire. Longtemps, on a parlé de l'ouverture des établissements, on en parle d'ailleurs toujours. Mais aujourd'hui, les évolutions des besoins de formation vont amener à repenser le lien formation initiale et formation continue. L'établissement ne peut rester en dehors de ce que l'on peut appeler la sécurité professionnelle par la formation tout au long de la vie.

E & M : Pouvez-vous nous parler de la décentralisation ?

GB : La décentralisation renforce le régime de compétences partagées au profit de la collectivité. Elle renforce également l'établissement même si son affirmation explicite reste insuffisante. Trois acteurs vont devoir être partenaires pour un système d'éducation tourné vers la performance : l'État, la collectivité, l'établissement. L'éple définira son projet en tenant compte du schéma des formations, des besoins de l'économie et de l'aménagement du territoire (compétences de la collectivité) à articuler avec les orientations générales, les structures pédagogiques et les moyens définis par l'État. Et, sans convergence, sans partenariat, en un mot sans un véritable contrat de développement, l'établissement demeurera un système fermé. Nous entrons dans l'ère nouvelle de l'entreprise Éducation.

E & M : Et si nous traitions de la loi de 2004 ?

GB : L'acte 2 de la décentralisation est en cours sur le fondement de la loi du 13 août 2004 ; il s'inscrit dans la suite de l'acte 1 mené à partir des lois de 1982-1983. D'abord, il y a la prise en charge des personnels technique, ouvrier et de service et donc la gestion du nombre dans un processus de double autorité : fonctionnelle par le chef d'établissement, administrative par la collectivité. Ensuite, il faut s'attacher aux différentes missions : accueil, entretien, restauration, maintenance. Elles nous obligent à raisonner avec le schéma des formations et les besoins d'investissement. Tout cela demeure inséparable d'une réflexion sur l'action éducatrice, l'allocation de moyens avec la donnée forte de la proximité, où l'on retrouve la place de l'élu dans le fonctionnement des établissements et un renouvellement des relations entre les institutions, notamment pour concilier contrôle et autonomie, partenariat et compétences. Pour résumer, je parlerai d'un passage de la technicité de gestion à la politique de gestion ou, plus encore, du lien gouvernance et gestion au service de l'éducation.

E & M : Dans ces conditions, quel rôle à venir pour le chef d'établissement ?

GB : Pour commencer, je dirai "supprimons le chef" ou, si l'on garde ce mot, il faut l'associer à entreprise et parler de chef d'entreprise et non d'établissement. Il n'y aura pas de révolution culturelle, il va devoir mener un rôle de manageur et faire entrer tous les acteurs de l'établissement scolaire dans l'ère du management. En effet, le système d'éducation s'ouvrira sous l'impact de l'environnement et du régime renforcé des compétences partagées. Le chef d'établissement ne va plus seulement s'insérer dans un régime de compétences partagées et un processus hiérarchique, il va devoir s'affirmer comme l'interface entre institutions et développer un rôle essentiel de coordination et de synthèse entre les acteurs. Jusqu'alors ses missions sont définies d'une manière classique : représente l'État, dirige l'établissement, exécute les délibérations, conduit la politique pédagogique et éducative, assure les liens avec l'environnement, administre l'établissement. Aujourd'hui, on assiste à un ressourcement des responsabilités où les thématiques deviennent celles du management : économie d'entreprise, stratégie et qualité... En un mot, le passage de la gestion au management avec une activation renouvelée de ses responsabilités et des missions de ses collaborateurs et du fonctionnement des instances, en particulier du conseil d'administration. Permettez-moi de renvoyer à la lecture du numéro d'Éducation & Management daté d'août 2003 d'une part, et au titre de la revue affirmant le concept de management associé à éducation d'autre part. S'il doit y avoir une réflexion à venir ou une formation à initialiser, elle devrait porter sur : management, système, acteurs tout en s'interrogeant sur les statuts de direction et d'établissement.

E & M : Plus précisément ?

GB : Pour ce qui concerne l'établissement scolaire, je veux dire qu'il faut vraiment mettre en oeuvre le principe de libre administration. En effet, on a trop tendance à privilégier la tutelle au détriment de l'autonomie. Il y aura sans doute à travailler sur l'accueil des publics et sur leur brassage. Pour ce qui concerne le chef d'établissement, on peut penser qu'il ne sera plus le premier parmi les siens mais plutôt le 3 en 1 : président, directeur, général. De là, se posera la question d'un recrutement élargi et de sa formation. Elle mérite une qualification universitaire renforcée. Ce propos peut paraître provocateur ; certains le sont encore plus si l'on parle d'élection. De même, nous allons assister à une revitalisation des instances dans le jeu entre conseil d'administration et commission permanente avec délégation de gestion.

E & M : Et en conclusion...

GB : La conclusion ne peut être que provisoire. Je le ferai avec une formule : plus d'établissement. En effet, celui-ci est l'unité de base du système d'éducation. L'action en partenariat, le droit au service de l'action, c'est là, agir en toute responsabilité. Nous avons un dispositif normatif lourd, difficilement lisible pour l'usager-citoyen. Et en tout état de cause, la finalité, c'est construire le système d'éducation de la prochaine décennie, en termes d'objectifs, de moyens, et également d'activités et de résultats. Ainsi, l'ordre du jour est-il chargé en termes de réflexion et d'action pour l'avenir !

(1) Gérard Bourliaud est aujourd'hui chargé de mission auprès de la Région Limousin, après avoir exercé en qualité de secrétaire général adjoint d'académie et drh. Il intervient à l'université de Limoges pour des enseignements en sociologie des organisations et techniques d'expression. Il est également l'auteur de nombreuses publications et formateur dans les domaines du management et du droit.

(2) Il existe deux types d'actes administratifs : unilatéral et contractuel.

Education & management, n°30, page 10 (12/2005)

Education & Management - Le droit de l'éducation