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La politique industrielle

Michel Voisin, Enseignant CPGE EC. Reims Management School

Après avoir été mis en sourdine pendant près de vingt ans, le discours sur la politique industrielle est de nouveau à l'honneur. Ces dernières années, les hommes politiques et les chercheurs ont tenté d'établir des stratégies nouvelles pour remédier aux faiblesses du développement industriel. Ainsi, les modèles de croissance contemporains intègrent plus nettement des variables concernant les qualifications ou la recherche et développement. Les pays européens sont confrontés aux mêmes contraintes : conserver leur leadership technologique, résister à la montée de la concurrence mondiale notamment en provenance d'Asie. Depuis mars 2000, l'Union européenne affiche clairement une politique intitulée " stratégie de Lisbonne " visant à faire de l'Europe " l'économie de la connaissance la plus dynamique du monde ".

La politique industrielle recouvre tous les moyens dont dispose l'État pour piloter le développement de la production manufacturière sur son territoire et aider les entreprises à y produire efficacement et de façon compétitive. Cela recouvre divers instruments de la politique économique : institutions appropriées, réglementation et contrôle, incitation par les subventions ou la fiscalité. L'ensemble de ces moyens est coordonné par la puissance publique, mais nécessite pour fonctionner une forte participation des acteurs.

La politique industrielle s'appuie sur des changements structurels et s'inscrit dans la durée. La nature des instruments à mettre en oeuvre résulte d'analyses de la croissance intégrant mieux les externalités (qualités de la main-d'oeuvre ou des services, localisation...). À l'aide de ces éléments, il sera possible de juger la pertinence des moyens mis en oeuvre par les gouvernants, notamment en France la récente politique de pôles de compétitivité.

Un certain dirigisme

Dès le XVIIe siècle, sous le règne de Louis XIV, à l'initiative de Colbert, une politique industrielle est conduite. Conformément à la pensée mercantiliste, il s'agissait d'enrichir le royaume par une action sur les relations économiques avec l'extérieur. Les producteurs français sont protégés par la mise en place de barrières douanières et des fabricants étrangers attirés sur le territoire français. Quelques manufactures sont créées par la puissance publique : les Gobelins, la Savonnerie, des ateliers militaires ou des manufactures d'armes comme Saint-Étienne. Depuis lors en France, le colbertisme demeure une référence pour qualifier l'intervention des pouvoirs publics dans le domaine manufacturier.

Par la suite, au XIXe siècle, l'État intervient pour canaliser l'essor industriel, par exemple par l'organisation du développement des infrastructures de transport. Les plans Legrand (1833), ou Freycinet (1878) ont ainsi tracé les grandes lignes du développement ferroviaire français.

L'historien Gerschenkron (1962) a établi que les pays dont la révolution industrielle a été plus tardive ont eu un rattrapage plus rapide lorsque l'État a pris en main l'essor de l'industrialisation [10]. La protection du marché national et les commandes publiques renforcent le tissu industriel national, les transferts de technologie assurent sa modernisation. Il fallait faire face aux défaillances du marché et créer des externalités positives pour le développement. Au XXe siècle, cet engagement de l'État en faveur de l'industrie s'est manifesté particulièrement en France après la Seconde Guerre mondiale. Les nationalisations en 1945- 46 dotent l'État d'un contrôle sur des activités stratégiques impliquant l'ensemble du territoire : les transports, l'énergie, les télécommunications. L'indépendance militaire à l'égard de l'Est et de l'Ouest va conduire au début des années 1960 à des orientations dans des domaines où la maîtrise technologique implique de se trouver au premier rang des grandes nations mondiales. Le choix de se doter de l'arme nucléaire suscite en effet le développement et le soutien d'entreprises de haute technologie, comme l'activité aéronautique et spatiale, la filière nucléaire civile, les composants électroniques. Ces industries trouvent principalement des débouchés par les commandes publiques. L'outil de la planification est utilisé jusqu'aux années 1970 pour assurer une coordination en fixant des priorités de développement et une orientation des aides des pouvoirs publics.

Un réaménagement contraint par l'ouverture

Plusieurs facteurs concourent à la remise en cause de ce modèle de développement piloté par la puissance publique et ses élites formées dans les grandes écoles françaises (Polytechnique, L'École centrale, L'École des mines...). L'ouverture des marchés au sein de l'Europe amène une contrainte de compétitivité commerciale et hors coût jusque-là un peu négligée. La croissance vertigineuse des prix pétroliers en moins de cinq ans accentue le déséquilibre du commerce extérieur, le rendant préoccupant. Les industries exportatrices ont dû être stimulées. Deux visions des politiques industrielles s'opposent alors : une politique de créneaux et une politique de filières. Selon la première formule, la France doit se spécialiser dans les domaines où sa supériorité est incontestablement assurée et abandonner les autres branches où la compétitivité est incertaine ou insuffisante. Ce choix revient à définir la spécialisation internationale à partir des avantages comparatifs révélés par les scores du commerce international. Cependant, cela implique l'abandon de certains segments de la production (sidérurgie, électronique grand public...). Quelques réalisations emblématiques peuvent être mentionnées : en 1971, lancement du programme Airbus avec l'A300, sortie du premier TGV ; le programme nucléaire civil débute en 1973, le minitel est lancé en 1978. La seconde stratégie consiste à définir des grands domaines de compétence caractéristiques des technologies de demain : nouveaux matériaux, matériels de transports, énergie, télécommunications, aéronautique et espace. Dans ces grands ensembles d'activités, aucune branche essentielle ne doit être négligée pour engendrer des synergies. Cette politique devait s'appuyer au début des années 1980 sur les grandes entreprises nationalisées (CGE, Saint-Gobain, Rhône-Poulenc, Thomson-Brandt...). Une telle stratégie s'est rapidement heurtée au manque de moyens financiers de la puissance publique. L'accentuation de l'effort de recherche et développement exige des investissements dont la rentabilité à court terme est aléatoire. Cette politique fortement interventionniste est progressivement abandonnée à partir de 1983 au profit d'une politique d'environnement : il s'agit de créer alors un contexte national plus favorable au développement des entreprises. Pour être efficace, cela suppose d'identifier les principaux facteurs permettant la consolidation de l'appareil productif national et son maintien à un haut niveau de compétitivité, relativement aux concurrents mondiaux.

Politique industrielle et stimulation de l'innovation

Depuis les travaux de J. Schumpeter, l'innovation est au centre de l'analyse de l'action entrepreneuriale. La dynamique économique résulte de l'initiative des entrepreneurs capitalistes, soucieux de leur enrichissement. L'initiative productive publique intervient dans une moindre mesure. L'innovation provoque en effet un processus de destruction créatrice, dans la mesure où elle disqualifie les modes de production et les produits développés précédemment en les rendant obsolètes et moins performants. Les produits et procédés issus de l'innovation confèrent à l'entrepreneur un pouvoir de marché source de profit mais de façon provisoire. Cette dynamique peut être entretenue dans la mesure où les entreprises sont confrontées à la concurrence des autres et où elles trouvent un soutien à leur action par l'adaptation de l'environnement institutionnel national.

Des économistes comme M. Porter, professeur à Harvard, ont cherché à identifier les facteurs présidant à la réussite des entreprises de diverses activités [6]. À partir de l'observation empirique de nombreuses branches productives actives dans le monde au début des années 1980, il a construit son modèle du " diamant ". Les quatre forces en interaction dynamique concernent la dotation en facteurs du pays, l'exposition à la concurrence, la pression de la demande au travers des exigences des consommateurs, la qualité de la sous-traitance. La politique économique prescrite consiste à fortifier les quatre domaines, en laissant les entreprises libres de leurs initiatives.

À la suite des travaux, notamment de Paul Romer au début des années 1980, la liaison entre croissance et niveau de recherche et développement a été affirmée et démontrée [10]. Pour celui-ci, l'augmentation de la variété des produits fait croître le potentiel de production, l'utilisation du capital est améliorée, la productivité augmente. Cette relation a dû être cependant affinée dans la mesure où les résultats des pays les plus avancés étaient divers. Cette explication globale est malgré tout limitée, car les innovations ne sont pas différenciées selon leur nature.

À l'échelle mondiale, les meilleures technologies disponibles définissent une " frontière technologique ". L'enjeu pour les entreprises des grandes nations est de se situer le plus près possible de cette frontière et de s'y maintenir. Le niveau des ressources nationales consacrées à la recherche et développement informe sur la capacité des pays à se maintenir à la frontière technologique (tableau).

Tableau : Indicateurs de recherche et développement 2006

Dans le modèle néo-schumpétérien développé par P. Aghion et P. Howit (encadré 1), cette dimension est essentielle, car la qualité des innovations importe. Celle-ci diffère selon que l'on se trouve éloigné ou à proximité de la frontière technologique. Dans le premier cas, des innovations d'imitation associées à un taux d'investissement élevé (25 à 33 % du PIB) conduisent à une forte croissance de rattrapage : Trente Glorieuses ou croissance chinoise actuelle. Dans le second cas, il s'agit d'innovations-ruptures " à la frontière ". Le potentiel d'innovation importe alors, il dépend du volume de recherche et développement, du niveau de qualification des acteurs et d'institutions adéquates. Le tableau des indicateurs de R & D différencie les pays selon la quantité de ressources mises en oeuvre pour l'innovation. La compétitivité (et la croissance) est déterminée par un fort taux de dépense en pourcentage du PIB, une forte implication de l'industrie dans le financement et un effectif de chercheurs satisfaisant. De ce point de vue, l'Europe est caractérisée par un bon potentiel en termes de chercheurs relativement à ses concurrents en termes d'effectifs totaux, mais cela ne représente pourtant que 6 chercheurs pour 1000 habitants contre 10 pour 1000 aux États-Unis. De plus, le pourcentage de ressources consacré à la recherche est globalement insuffisant ainsi que l'implication des industriels. Quelques exceptions cependant, la Suède et la Finlande investissent fortement dans la recherche : en conséquence, en 2006 leur taux de croissance économique annuel atteignait respectivement 4 % et 5,5 %, alors que le taux de croissance économique de la France s'établissait à 2,2 %.

Texte associé : L'innovation dans les modèles de la croissance : les travaux de Philippe Aghion (encadré 1)

Politique industrielle et localisation des activités

La vocation de la politique industrielle est d'entraver le mouvement de délocalisation de certaines activités loin du territoire [1]. La mondialisation des processus productifs entraîne, selon Suzanne Berger, une modularisation des étapes productives, celles-ci étant déconnectées d'un territoire [7]. Cette spécialisation des modules (ou cluster) provoque une localisation là où les facteurs de production sont les plus compétitifs. Les pays les plus développés se voient progressivement dépouillés des segments utilisant massivement une main-d'oeuvre non qualifiée. En revanche, ces pays sont mieux dotés en institutions de recherche et de formation et en personnel très qualifié. Ce critère est essentiel pour la théorie de la croissance développée par P. Aghion, les moyens consacrés à l'enseignement supérieur font la différence. Ainsi lorsque l'Europe (à 25) y investit 1,3 % de son PIB, les États-Unis dépensent 3,3 %. L'efficacité de l'enseignement supérieur est un facteur crucial pour une industrie compétitive [2].

Ce qui a fait le succès de régions dynamiques comme la Silicon Valley au sud de San Francisco en Californie, c'est la proximité d'institutions universitaires prestigieuses comme Stanford ou Berkeley. Larry Page et Sergey Brin, les créateurs de Google se sont rencontrés à Stanford en 1995. En tant qu'étudiants, ils ont pu y développer leurs modèles et les breveter. Ensuite, c'est l'importance des réseaux et des sociétés de capital risque qui compte. Sans leur aide en 1998, la société Google inc. n'aurait jamais pu démarrer. C'est ce climat propice au développement des entreprises que crée le " district industriel " marshallien (encadré 2). Ce climat est difficilement reproductible car il découle d'une histoire locale, de la qualité des acteurs et de leur volonté de demeurer sur place parce qu'ils s'y sont constitué des réseaux et que les conditions de travail et de vie sont bonnes.

Texte associé : La notion de district industriel, les externalités de localisation (encadré 2)

Attirer des entreprises sur son territoire n'est pas si simple. Au sein des pays européens, cette localisation doit s'appuyer sur des qualités objectives et non sur des subventions déguisées : par exemple, en 1998, la ville d'Orléans a été suspectée par la Commission européenne d'avoir vendu à l'entreprise Kimberly Clark/Scott, des terrains à un prix inférieur au coût de revient, réalisant ainsi une prime à la localisation. Cet avantage est contraire aux conditions de concurrence qui doivent prévaloir sur le marché. La sanction est le remboursement des aides indues. La réussite aujourd'hui de technopôles comme Sophia Antipolis ou Minatec Grenoble en France s'appuie sur une expérience de développement de trente ans. Une politique de localisation s'inscrit dans la durée.

Un nouveau défit apparaît aujourd'hui : la délocalisation des centres de recherche vers la Chine ou l'Inde, faisant suite à des investissements directs étrangers productifs. Ces deux États forment des quantités importantes de diplômés ayant suivi des études longues [4]. Jusqu'ici les meilleurs étudiants, lorsqu'ils pouvaient migrer, étaient tentés par les pays les plus prometteurs. Les États-Unis ont largement profité de cet " exode des cerveaux ". L'Europe, avec retard, essaie aujourd'hui d'y remédier en se portant en challenger sur ce marché de l'enseignement et de la recherche de haut niveau. Mais cela sera-t-il suffisant pour enrayer de nouvelles tendances : l'installation des diplômés dans leur propre pays et la création d'entreprises innovatrices. La tentation des grands groupes mondiaux n'est-elle pas d'y installer des modules de recherche, dont les coûts de fonctionnement sont évidemment beaucoup moins chers (graphique).

Graphique : DIRD en pourcentage du PIB

La coopération entre les acteurs nationaux

La politique industrielle est absente du traité de Rome mais l'article 157 du traité de l'Union indique que : " la Communauté et les États membres veillent à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de la Communauté soient assurées. À cette fin, conformément à un système de marchés ouverts et concurrentiels, leur action vise à [...] favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d'innovation, de recherche et de développement technologique ".

Depuis l'ouverture du " grand marché européen " en 1993, l'intervention de la Commission européenne a surtout veillé à la préservation de la concurrence, à travers la puissante Direction de la concurrence. Celle-ci fait la chasse aux mesures anticoncurrentielles génératrices de rentes, empêche la prolifération des aides publiques, prohibe les concentrations génératrices de situations monopolistiques [5]. Une telle politique assure un climat concurrentiel nécessaire à une bonne politique industrielle. D'après P. Aghion, c'est lorsque les entreprises sont au coude à coude, à proximité de la frontière technologique, qu'elles sont les plus performantes du point de vue de l'innovation. De surcroît, l'entrée et la sortie du marché doivent être facilitées. Les directives de l'Union européenne vont dans ce sens en simplifiant l'environnement réglementaire et à l'aide des normes européennes en facilitant la circulation des produits. Le programme lancé en mars 2000 au Conseil européen de Lisbonne veut faire de l'Europe " l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ". Pour cela, il convient de hausser le niveau moyen des dépenses de recherche et développement à 3 % du PIB, améliorer le niveau moyen de qualification, développer l'usage des technologies d'information et de communication, tout cela dans un souci de développement durable et partagé [8]. Les perspectives financières 2007-2013 ont intégré cette dimension de stimulation de la compétitivité européenne. Un peu plus de 10 milliards d'euros y sont consacrés chaque année, la plus grande partie est dédiée à l'effort de recherche. Le 7e programme de recherche et développement (FP7) couvre la période 2007-2013 et finance des actions de coopération sur des grands projets, de la recherche fondamentale à la frontière technologique. La création de l'espace européen de la recherche (EEE) cherche à assurer une meilleure coordination des efforts de recherche nationaux et à dynamiser la mobilité et la circulation de l'information au sein des réseaux de chercheurs. Celle-ci vise surtout à faire collaborer entre eux les centres de recherche publics et privés de différents pays [7].

Les politiques européennes sont surtout destinées à montrer l'exemple, à ouvrir des voies, stimuler des coopérations nouvelles. Elles ne se substituent pas aux initiatives des entreprises et des centres de recherche nationaux. Depuis 1985, le programme Euréka a suscité et soutenu des coopérations transfrontalières entre entreprises et instituts de recherche européens pour le développement d'innovations compétitives sur le marché mondial. Ici encore les subventions publiques ont récompensé le caractère exemplaire des projets.

Les réalisations technologiques collectives de l'Union sont, en revanche, beaucoup plus difficiles à conduire. Prenons l'exemple de Galileo, l'équivalent européen du GPS. Si le calendrier de développement de ce projet avait été tenu, il serait opérationnel aujourd'hui, mais c'était sans compter avec les égoïsmes nationaux. Les principaux protagonistes du projet ont tenté d'obtenir le maximum de retombées économiques sur leur territoire, les alliés des Américains refusaient un financement collectif de l'Union. L'arrangement trouvé par le commissaire européen aux Transports, J. Barrot, cherche à ménager les susceptibilités en partageant équitablement le gâteau, et à combler le déficit financier pour une réalisation d'ici 2013.

On ne peut guère compter sur l'Europe pour initier des projets d'envergure mobilisant de nombreux industriels. Au plus peut-elle tenter d'améliorer l'efficacité technologique dans le domaine de la défense ou de l'industrie pharmaceutique en parvenant à décloisonner ces marchés .

Pôles de compétitivité et incitations à la recherche

Les politiques nationales reprennent tout leur sens face à cette vacance européenne et à la pression de la concurrence mondiale. Si la production des économies développées est en grande partie constituée de services, la maîtrise technologique est indispensable à la création d'emplois de services sophistiqués. En 2005, le rapport de Jean-Louis Beffa, P-DG de l'entreprise Saint-Gobain, avait relevé les difficultés de l'industrie française [3]. La spécialisation industrielle était tout d'abord incriminée : insuffisante présence des industries françaises dans le secteur des hautes technologies. Ce qui justifiait une partie de la faiblesse des dépenses de recherche et développement. La complexité administrative française était également dénoncée. Le rapport incrimine la dispersion des responsabilités dans les instituts de recherche, le manque de politiques transversales, le maquis des aides aux entreprises.

Plusieurs mesures institutionnelles ont été prises pour faire face à ces diffi- cultés. La création de l'Agence pour l'innovation industrielle (AII) devait permettre le soutien de projets d'envergure dans le domaine des hautes technologies. Cette institution, dotée d'un budget de 2 milliards d'euros a surtout concentré ses moyens sur des grands projets à vocation internationale (à la frontière technologique) soutenus par des grands groupes. Dès 2004, la politique des pôles de compétitivité a permis de définir une stratégie de financements publics, sur la base de la coopération et du partenariat entre Université, centres de recherche et entreprises innovatrices. 71 pôles ont été retenus, un budget de 1,5 milliard d'euros a été alloué pour abonder les réalisations proposées sur la période 2006 à 2008. La dynamique des pôles dépend largement du fonctionnement antérieur sous forme de technopôle. En 2005, pour assurer un soutien aux PME innovatrices, une structure transversale (OSEO) a été créée. Elle était issue de la fusion de l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR), de la Banque pour le développement des PME (BDPME) et de la Sofaris, spécialisée dans l'apport de garanties aux entreprises endettées. L'une des difficultés des PME innovatrices de taille moyenne est la mobilisation de capitaux pour leur développement. Ces " gazelles ", selon l'expression consacrée, doivent bénéficier d'un soutien spécifique. Il est d'ordre fiscal, par la réduction de l'impôt sur les sociétés ou le bénéfice immédiat des crédits d'impôt. Il est d'ordre financier par le développement de sociétés de capital risque, ce qui rejoint le diagnostic d'Aghion [4].

Le soutien fiscal à la recherche est accru en 2008. Le crédit d'impôt recherche représentera 30 % du budget de R & D des PME ou 5 % au-delà de 100 millions de dépenses et non plus une fraction de l'accroissement de ce budget d'une année sur l'autre. L'Agence pour l'innovation industrielle a été fusionnée récemment avec OSEO (14 novembre 2007) pour constituer un guichet unique pour les entreprises et concentrer les moyens financiers disponibles pour l'innovation. Auditionné à l'Assemblée nationale le 21 novembre 2007, Jean-Louis Beffa est assez critique vis-à-vis de ces deux mesures : selon lui " le crédit d'impôt de 5 % aux grandes entreprises sans contrepartie sera moins efficace que le financement de produits ciblés par le biais de l'AII ". La fusion AII/OSEO risque de manquer d'efficacité car les stratégies poursuivies par les deux organismes étaient différentes : PME innovantes contre grands projets.

La France s'illustre sur le plan diplomatique par la signature de grands contrats (nucléaire civil, aéronautique, systèmes de télécommunications). Ils témoignent de l'excellence des capacités technologiques des grandes entreprises de ces secteurs. La France est trop souvent absente des domaines concernant la grande consommation. Dans le domaine de l'environnement, des économies d'énergies, les entreprises innovantes sont souvent autrichiennes ou scandinaves. Le dynamisme des PME, l'initiative entrepreneuriale sont indispensables aujourd'hui à la réussite d'une politique industrielle. Comme l'indique le rapport du CAE sur " les leviers de la croissance française " [2], une des conditions à la réussite des politiques éco- nomiques est " l'intensification de l'investissement en enseignement supérieur " et " la libéralisation conjuguée des marchés des biens et services et du capital ", donc l'accentuation de la concurrence. Ces conditions sont nécessaires à la recherche d'une compétitivité à l'échelle internationale et au maintien de nos entreprises à la frontière technologique. Seront-elles suffisantes ?

Bibliographie

    [1] Fontagne L., Lorenzi J.-H., Désindustrialisation, délocalisations, " Les Rapports du Conseil d'analyse économique ", n° 55, Paris, La Documentation française, 2005.
    [2] Collectif, Les leviers de la croissance française, " Les Rapports du Conseil d'analyse économique ", n° 72, Paris, La Documentation française, 2007.
    [3] Beffa J.-L., Pour une nouvelle politique industrielle, " Rapports officiels ", Paris, La Documentation française, 2005.
    [4] Carayon B., Les outils de la politique industrielle, " Rapport d'information " n° 2299 du 10 mai 2005, Assemblée nationale.
    [5] Lambert J., Myard J., La politique industrielle européenne, " Rapport d'information " n° 3747 du 20 février 2007, Assemblée nationale.
    [6] Porter M. E., " The Competitive Advantage of Nations ", Macmillan Press, 1990.
    [7] Berger S., " Made in monde ", Paris, Seuil, 2006.
    [8] Communication de la Commission européenne à propos de la politique industrielle de l'Union européenne, le 5 octobre 2005 [COM (2005) 474].
    [9] OCDE/Eurostat, " Statistiques de recherche et développement ", année 2006.
    [10] Aghion P., Howitt P., " Appropriate Growth Policy : A Unifying Framework ", Annual Congress of the European Economic Association, Amsterdam, décembre 2005.

Ecoflash, n°228 (05/2008)

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