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Flexibilité : un nouveau regard ?

Damien Heurtevent, CPGE EC

En 2004, l'OCDE reconnaissait que les liens entre flexibilité et emploi étaient plus complexes qu'elle ne l'avait envisagé. Les tests économétriques souvent contradictoires, le renouvellement des analyses théoriques comme la diversité des expériences nationales, ont convaincu l'organisation d'approfondir l'analyse. Ces travaux permettent d'alimenter le débat autour de la " modernisation " des modèles sociaux européens, deuxième pilier de la stratégie de Lisbonne. Le principal enseignement réside sans doute dans la pluralité des trajectoires nationales ayant permis d'améliorer le fonctionnement des marchés du travail. Une fois prises en compte les contraintes économiques qui bornent le choix d'un modèle efficace, les modalités de la gestion de la flexibilité relèvent davantage d'un choix de société.

En septembre 2003, les ministres du Travail des pays membres de l'OCDE, réunis à Paris, décidaient de réévaluer la stratégie pour l'emploi définie par l'institution en 1994. L'OCDE a ainsi consacré les trois éditions suivantes de ses " Perspectives de l'emploi " à l'analyse empirique des effets des réformes engagées depuis les années 1990, avant de proposer en 2006 une stratégie " révisée ", pour " tirer les enseignements des expériences passées " et faire face aux " défis futurs " [1][2].

L'impératif de flexibilité s'inscrit à la confluence des deux premiers piliers de la stratégie de Lisbonne (" transition vers la société de la connaissance " et " modernisation du modèle social européen ") alors que la mauvaise performance des marchés du travail fait figure de " nouveau retard " du Vieux Continent face au dynamisme américain. La priorité accordée à la réforme du droit du travail a encore été renforcée par le recentrage proposé par la Commission Barroso et entériné par le Conseil en 2005 [6].

En Allemagne, les réformes engagées par le gouvernement social-démocrate depuis 2002 ont été prolongées par la grande coalition issue des urnes en 2005. L'agenda 2010 et les lois Hartz ont visé principalement l'assouplissement de la législation sur la protection de l'emploi et " l'activation " des chômeurs. Leurs résultats sont aujourd'hui difficiles à évaluer [3] et [10].

En Italie, deux grandes réformes du marché du travail, le " paquet Treu " de 1997 et la " loi Biaggi " de 2003 ont favorisé l'essor des emplois atypiques. Le marché du travail a été assez fortement dynamisé (le taux d'emploi des 15-64 ans est passé de 52 % à près de 60 % entre 1996 et 2007) au prix d'une forte dualisation du marché du travail, que l'accord de juillet 2007 entre le gouvernement et les organisations syndicales a tenté de limiter [10].

Enfin, en France, après l'échec du CPE (contrat première embauche) et la requalification des CNE en CDI, le " contrat unique ", avancé par le rapport de l'ancien directeur général du FMI, Michel Camdessus, fait partie des propositions de réformes du nouveau président de la République tandis qu'un accord a été signé en janvier 2008 entre les partenaires sociaux pour poser les bases d'une " flexicurité à la française ".

Il ne faut pas sous-estimer les difficultés attachées aux comparaisons internationales en matière de performances du marché du travail (encadré 1). Mais l'accumulation de données statistiques, les revues de littérature, comme le recensement et l'analyse des politiques nationales menées depuis 1994 fournissent une base solide pour faire le point sur une question au coeur de l'agenda politique européen.

Texte associé : Problèmes de comparaisons internationales (encadré 1)

Flexibilités

De quoi parle-t-on ? La flexibilité du travail et de l'emploi désigne la capacité des entreprises à adapter qualitativement et quantitativement l'utilisation de leur main-d'oeuvre aux variations de leur environnement économique (demande, conditions de la concurrence, technologie, ou réglementation). Cette capacité dépend de nombreuses conditions et peut prendre différentes formes. La flexibilité peut passer par l'ajustement des effectifs de l'entreprise (flexibilité quantitative externe : embauche/licenciement, contrats à durée limitée, intérim...), par la modulation du temps de travail à l'intérieur de l'entreprise (flexibilité quantitative interne : annualisation du temps de travail, heures supplémentaires...), ou par l'adaptation qualitative de la main-d'oeuvre (flexibilité qualitative : polyvalence, travail en équipe, formation, mobilité au sein de l'entreprise...). Il faut enfin ajouter la flexibilité des rémunérations qui témoigne de la possibilité d'adapter le coût du travail aux variations de la productivité.

Ces différentes modalités sont à la fois complémentaires et en partie alternatives, la flexibilité pouvant s'appuyer davantage sur l'une ou l'autre forme, avec des conséquences diverses sur l'organisation du travail dans la société. En particulier, de nombreuses entreprises concilient flexibilité et sécurité de l'emploi. Les plus grandes d'entre elles notamment peuvent jouer sur la mobilité interne de leurs salariés grâce à des politiques de formation et de gestion de carrière mutuellement avantageuses. Cela revient à mettre sur pied une sorte de marché du travail interne à l'entreprise comme le faisaient les entreprises pendant les Trente Glorieuses pour fidéliser leur main-d'oeuvre en période de plein emploi. La question de la flexibilité ne doit donc pas être trop rapidement réduite à celle du degré de rigueur de la législation sur l'emploi [11]. Les entreprises, et surtout les plus grandes d'entre elles, ne peuvent s'exonérer de leur responsabilité sociale et ignorer les effets externes de la gestion de leurs ressources humaines.

De son côté, la stratégie pour l'emploi de l'OCDE concerne, depuis 1994, les quatre dimensions de la flexibilité. Mais le débat s'est nettement concentré sur la flexibilité quantitative externe mesurée par l'indice de la rigueur de la législation sur la protection de l'emploi (LPE) (encadré 2).

Texte associé : Les difficultés de mesure de la flexibilité (encadré 2)

L'impératif de flexibilité

Le besoin de flexibilité pour les entreprises n'est pas nouveau mais il serait aujourd'hui accru par l'évolution de l'environnement économique. L'ouverture internationale et la concurrence des pays émergents d'une part, l'accélération du progrès technique due aux nouvelles technologies de l'information et de la communication, d'autre part, rendraient les mutations plus fréquentes et plus brutales, les opportunités plus nombreuses, la concurrence plus aiguë, et donc plus impérieuse encore une forte réactivité des entreprises. Celles-ci doivent être capables d'abandonner rapidement un produit, d'en inventer un autre et d'organiser sa production, d'adapter leurs techniques de production et l'organisation du travail au changement technologique, de modifier leurs produits pour répondre aux exigences mouvantes d'une demande diversifiée et évolutive... Tout ceci exige de pouvoir, rapidement et au coût le plus faible, adapter l'utilisation qu'elles font de leur main-d'oeuvre.

En empêchant ces ajustements nécessaires, la LPE tombe sous la critique habituelle de " l'effet pervers ", une législation trop protectrice se retounant finalement contre ceux pour qui elle a été conçue. En augmentant le coût du travail et l'incertitude des employeurs, la LPE dissuade les embauches et réduit ainsi la demande de travail. Par exemple, un salaire minimum trop élevé bloque la flexibilité à la baisse des rémunérations, pourtant nécessaire pour que le coût du travail reflète avec justesse sa productivité réelle. Les premières victimes de cette rigidité salariale seraient les moins qualifiés, insuffisamment productifs pour couvrir le coût qu'ils représentent pour les entreprises. Une législation trop restrictive sur la durée du travail empêche également les échanges mutuellement profitables entre des entreprises, soucieuses d'adapter finement leur capacité de production aux variations de leur activité, et des salariés, souhaitant moduler leur temps de travail pour répondre au mieux à leurs besoins personnels. La société s'éloigne alors de l'optimalité parétienne que le libre fonctionnement du marché permet d'atteindre. Symétriquement, des prestations sociales trop généreuses réduisent le coût d'opportunité du loisir et donc l'offre de travail. Elles favoriseraient surtout l'assistanat enfermant les chômeurs dans une" trappe à inactivité " réduisant leur employabilité.

L'économie serait ainsi conduite vers un niveau d'emploi plus faible et un niveau de chômage plus fort qu'en équilibre concurrentiel. Surtout les règles publiques engendrent des distorsions sous-optimales, des individus condamnés au chômage ou à l'inactivité préférant peut-être travailler pour un salaire reflétant leur productivité et une protection sociale " adaptée ".

Dans le cadre de la compétition internationale, des marchés du travail réactifs sont également présentés comme un élément-clé de la " compétitivité des nations ", et donc le moyen de tirer parti de ses potentialités. Il s'agit finalement de répondre aux " défis de la mondialisation " [1] et [6].

Des tests peu concluants

L'existence d'un lien positif entre flexibilité et emploi est pourtant extrêmement difficile à établir dans les études économétriques. L'OCDE, qui se livre à une revue de littérature sur la question, conclut que " le sens comme l'ampleur des effets estimés de la LPE sur les taux d'emploi et de chômage varient beaucoup d'une étude à l'autre " [1]. Si un effet légèrement positif de la flexibilité sur le taux d'emploi ne peut être totalement écarté, l'effet sur le chômage semble lui très incertain.

Les études de corrélations simples sont connues et permettent assez bien de visualiser la dispersion des situations au sein des pays de l'OCDE. Même en se concentrant sur des pays au niveau de développement similaire, on constate, par exemple, qu'une LPE assez rigide de l'ordre de 3 est compatible avec un taux de chômage en 2002 s'échelonnant de 3-4 % (Norvège, Suède) à 9-11 % (France, Allemagne, Grèce). Par ailleurs, les très flexibles États-Unis présentent un taux de chômage comparable à celui des pays nordiques ou même du Portugal pourtant beaucoup plus rigides... Un effet positif significatif sur le taux d'emploi est en revanche établi par l'OCDE, mais d'autres études rejettent ce lien.

Cette absence de corrélation significative se retrouve en dynamique. Depuis l'énoncé de la stratégie pour l'emploi en 1994, la plupart des pays ont, en effet, assoupli leur législation sur la protection de l'emploi (graphique 1). Il n'en a guère résulté une baisse significative du chômage ou plutôt, là encore, les expériences les plus contradictoires coexistent.

Graphique : Évolution de la LPE de la fin des années 1980 À 2003, et niveau global en 2003 (graphique 1)

Des effets plus complexes

Une approche plus équilibrée et complète des conséquences de la flexibilité permet aisément d'expliquer ces résultats ambigus.

D'abord, si une plus grande flexibilité encourage les embauches en période de reprise économique - une protection plus stricte de l'emploi limite à l'inverse les licenciements en cas de ralentissement de l'activité. Si bien qu'une évolution de la LPE a davantage d'effets sur les flux d'embauches et de licenciements que sur les stocks d'emplois eux-mêmes. Une plus grande flexibilité irait de pair avec un marché du travail plus instable, mais pas forcément avec un niveau d'emploi plus élevé.

Autrement dit, comme le souligne l'OCDE, la LPE joue bien son rôle de protection de l'emploi mais au prix de l'allongement des périodes de chômage. Par exemple, le taux d'entrée au chômage pour les travailleurs en poste en France est 5 fois plus faible qu'aux États-Unis ou au Royaume-Uni. Mais symétriquement, le taux de sortie du chômage pour les chômeurs y est 6 fois moins élevé. L'existence d'effets d'hystérèse peut alors être mobilisée pour justifier une plus grande flexibilité. Si le niveau de flexibilité a peu d'effets sur l'emploi à court terme, une rigidité excessive pourrait, en éloignant durablement de l'emploi les chômeurs, réduire leur employabilité et au final le niveau d'emploi et de croissance potentiels de l'économie.

Il reste que les tentatives de vérification économétrique de ce lien positif entre flexibilité et dynamisme du marché du travail ne sont pas des plus aisées. Des trois corrélations simples testées par l'OCDE entre LPE d'une part, et taux d'entrée au chômage, taux de sortie du chômage, et chômage de longue durée d'autre part, seule la relation décroissante entre rigueur de la LPE et taux d'entrée au chômage est significative statistiquement. L'étude menée par le CEPII sur le fonctionnement des marchés du travail en Europe au cours des années 1990 confirme cette difficulté. Les salaires apparaissent ainsi beaucoup plus rigides dans le très libéral Royaume-Uni que dans la très encadrée Italie, résultat par ailleurs confirmé par l'OCDE [7] et [8].

En fait, les effets d'une législation protectrice sur les ajustements sont ambigus. Les salariés, assurés d'avoir un emploi stable, peuvent accepter d'ajuster leurs revendications sur la productivité, comme ils peuvent chercher à profiter de l'avantage que la protection leur confère dans les négociations. L'existence de revenus de remplacement peut favoriser la mobilité du travail et l'adéquation entre qualifications et besoins des entreprises comme elle peut décourager la recherche d'emploi. Les politiques d'activation jouent ici un rôle essentiel en contrôlant les effets négatifs de la LPE [1] et [8].

Des avantages à la stabilité

Un raisonnement en équilibre général permet d'avancer une autre explication. Les analyses précédentes sont centrées sur le seul marché du travail, où les courbes d'offre et de demande sont données. Or, la LPE a des effets sur la demande, le partage de la valeur ajoutée, les inégalités, ce qui peut générer des effets sur l'activité et donc déplacer la courbe de demande de travail. Un salaire minimum soutient la consommation des ménages qui ont la plus forte propension à consommer ; la stabilité de l'emploi encourage l'achat de biens durables, soutient l'accès à la propriété, etc. Une demande dynamique incite les entreprises à investir et à embaucher. Les effets globaux sont donc complexes. D'un côté, une législation protectrice alourdit le coût du travail pour un niveau de salaire donné, ce qui déplace la courbe de demande de travail vers le bas. De l'autre, la protection de l'emploi soutient la demande et donc déplace la demande de travail vers le haut. Les effets sont d'autant plus ambigus qu'une meilleure protection ne s'accompagne pas toujours d'un plus grand sentiment de sécurité de la part des travailleurs [1], [3] et [5].

À cela s'ajoutent les effets positifs de la stabilité de l'emploi sur la productivité du travail. Des relations de travail stables favorisent l'investissement en capital humain aussi bien de la part des travailleurs que des employeurs. Les premiers peuvent être réticents à se former dans des compétences spécifiques à leur emploi actuel, s'ils n'ont aucune garantie qu'ils l'occuperont encore demain. Les employeurs, de leur côté, peuvent être réticents à investir dans des compétences génériques de salariés qui risquent d'aller les faire valoir ailleurs. Les droits à la stabilité de l'emploi (indemnités, délais, justifications...), souvent attachés à l'ancienneté, sont alors autant de moyens de dissuader les salariés de quitter leur employeur actuel en générant un coût pour leur défection. De telles compétences génériques présentent une forte dimension de bien public et la règle permet ici d'améliorer l'efficacité du marché qui conduirait sans cela à un investissement sous-optimal en capital humain. De même, une législation protectrice de l'emploi et la responsabilité sociale des entreprises établissent un climat de confiance favorable à une forte productivité du travail. Une étude récente du BIT a ainsi montré qu'une législation protectrice est associée à une ancienneté moyenne dans l'emploi plus grande, elle-même associée à une productivité plus élevée [8].

Un débat renouvelé

L'ambiguïté de l'analyse théorique et les résultats pour le moins contrastés des études empiriques n'ont pourtant pas conduit à un profond bouleversement des recommandations politiques des organisations internationales. Celles-ci sont toutefois devenues plus prudentes et nuancées.

L'argumentaire en faveur de la flexibilité prend aujourd'hui la forme d'une dénonciation de la segmentation du marché du travail. Dans la présentation de l'OCDE, de la Commission européenne, ou dans la défense d'un contrat unique en France, l'assouplissement de la LPE est justifié par les effets pervers de celle-ci sur les travailleurs les plus vulnérables. La LPE protègerait les insiders (hommes, âge moyen, qualifiés) titulaires d'emplois stables mais pèserait sur les outsiders qui alterneraient chômage et emplois précaires [2]. L'absence d'effets positifs avérés de la flexibilité est alors présentée comme le résultat des réformes peu courageuses menées depuis le début des années 1990. Au lieu d'assouplir globalement la LPE, la plupart des États se sont en effet contentés de réduire l'encadrement des emplois temporaires à l'origine d'une dualisation du marché du travail (graphique 1). Pour des raisons d'efficacité comme d'équité, il faudait alors passer à des réformes plus ambitieuses et générales qui devraient révéler les effets positifs attendus de la flexibilité. Toutes les études ne parviennent pourtant pas à confirmer un effet négatif de la LPE sur le taux d'emploi des jeunes et les résultats sur les travailleurs âgés sont ambigus. De même le lien entre protection de l'emploi et importance des formes d'emplois temporaires n'est pas toujours significatif.

Ce nouvel argumentaire s'accompagne d'une réflexion autour du concept de " flexicurité ". La Commission européenne semble aujourd'hui vouloir en faire la pierre angulaire de la " modernisation " du modèle social européen, l'occasion d'améliorer le fonctionnement des marchés du travail tout en favorisant un rapprochement des législations nationales. Selon le rapport de décembre 2007 de la Commission, la moitié des États membres ont engagé des réformes autour de ce principe. C'est dans ce cadre qu'il faut resituer l'accord signé en France en janvier 2008 par les partenaires sociaux. Prolongeant les réflexions récentes autour de la " sécurisation des parcours professionnels ", l'accord a été salué comme jetant les bases d'une " flexicurité à la française ". Au-delà de sa portée symbolique, force est pourtant de constater que son contenu est pour le moins limité (introduction d'un contrat intermédiaire entre CDD et CDI et d'une procédure de séparation à l'amiable, légère amélioration des indemnités chômage et du transfert des droits à la formation et à la complémentaire santé).

Un choix de société

Un dernier enseignement décisif a plus de mal à s'installer dans le débat politique. La question de la flexibilité est souvent réduite à un choix technique permettant d'améliorer le fonctionnement des marchés du travail. Il s'agit pourtant également d'un choix de société.

Selon l'OCDE, " l'expérience montre qu'il n'y a pas de voie royale unique pour améliorer les performances du marché du travail mais que plusieurs modèles de réussite coexistent " et qu'il est " possible d'adapter les programmes d'action aux préférences nationales en matière d'équité, de prise de risque et au regard d'autres objectifs " [1] et [2]. La Commission européenne semble également avoir pris acte de cette diversité des trajectoires [6]. L'essentiel est de construire un modèle cohérent. Par exemple, des mesures d'activation bien pensées couplées à un service public de l'emploi efficace et doté de moyens importants permettent de contrer les effets potentiellement néfastes d'une législation très protectrice en termes d'incitation au travail ou d'un degré de flexibilité trop grand.

Au-delà des contraintes liées à ces combinaisons, la gestion de la flexibilité demeure une question politique. Il est notamment possible de tracer les contours de deux modèles sociaux alternatifs présentant des marchés du travail performants. Certains pays libéraux s'en remettent pour l'essentiel au marché. La législation sur l'emploi y est peu contraignante et les obligations sociales des entreprises faibles. Les prestations sociales sont minimales et les incitations au travail par conséquent maximales. Ces pays parviennent à un taux d'emploi important et un taux de chômage faible. La contrepartie est un niveau très élevé d'inégalités et un taux de pauvreté important, touchant notamment les travailleurs (working poors). Le second modèle de réussite est social-démocrate et s'appuie au contraire sur une très forte intervention de l'État, les négociations collectives et le dialogue social. Les prestations sociales sont très généreuses. La désincitation au travail est limitée par un contrôle des bénéficiaires et un service de l'emploi efficace qui garantit un droit réel à la formation. La dispersion des revenus y est beaucoup plus faible, comme la pauvreté. La contrepartie est un niveau de prélèvements obligatoires très élevé. La France ne semble pas avoir choisi entre ces deux voies et se retrouve dans une situation intermédiaire pour ce qui est des inégalités et des prélèvements obligatoires tout en présentant une assez piètre performance de son marché du travail (tableau 1).

Tableau : Emploi : bonnes et mauvaises performances (tableau 1)

Les travaux récents incitent donc à sortir la question de la flexibilité du périmètre étroit où elle avait été enfermée. Si l'enjeu est bien résumé dans la recherche conjointe d'une flexibilité nécessaire pour les entreprises et de la sécurité à laquelle ont droit les travailleurs, les voies semblent plurielles. Il revient à chaque pays de construire son propre modèle social en fonction de ses préférences politiques concernant aussi bien le périmètre marchand, la place du travail dans la vie sociale, le degré d'iné-galités acceptable, etc. En ce sens, les réformes nationales engagées en Europe autour de la flexicurité permettront assurément un certain rapprochement des législations nationales mais la question du contenu du modèle social européen reste entière.

Bibliographie

    [1] OCDE, " Perspectives de l'emploi ", 1994, 2004, 2005, 2006 (disp. en ligne).
    [2] OCDE, " Stimuler l'emploi et les revenus. Les leçons à tirer de la réévaluation de la stratégie pour l'emploi ", 2006 (disp. en ligne).
    [3] Husson M. (dir.), " Travail flexible, salariés jetables ", Paris, La Découverte, 2006.
    [4] Notes du collectif " Autres Chiffres Du Chômage ", http://www.acdc2007.free.fr/
    [5] BIT, " La sécurité socio-économique pour un monde meilleur ", Genève, 2005.
    [6] Commission européenne, " Travaillons ensemble pour la croissance et l'emploi : un nouvel élan pour la stratégie de Lisbonne ", Communication au Conseil, février 2005 et " Passons à la vitesse supérieure ", Rapport annuel sur la croissance et l'emploi, janvier 2006.
    [7] Cadiou L., Guichard S., " La diversité des marchés du travail en Europe : quelles conséquences pour l'Union monétaire ? ", CEPII, document de travail, 1999.
    [8] Auer P., Berg J., Coulibaly I., Une main-d'oeuvre stable est-elle bonne pour la productivité ? " Revue internationale du travail ", n° 3, 2005.
    [9] Résultats de l'enquête Emploi, Le chômage baisse depuis début 2006, " Insee Première ", n° 1164, nov. 2007, http://www.insee.fr/fr/ffc/ipweb/ip1164/ip1164.html
    [10] BNP-Paribas, Où en est la stratégie de Lisbonne ? L'avancée des réformes structurelles, " La Conjoncture ", janv.-fév. 2008 (disp. en ligne).
    [11] Centre d'analyse stratégique, Mobilités, formation et parcours professionnels : les multiples visages de la " flexicurité " dans et hors de l'entreprise, " Note de veille ", n° 45, février 2007.

Ecoflash, n°234 (01/2009)

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