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Financement de la Sécurité sociale : quel avenir ?

Cécile Waquet, administrateur civil

L'évolution du financement de la Sécurité sociale, caractérisée par un double mouvement d'exonération de cotisations et de diversification des recettes a montré ses limites : si les exonérations ont permis d'enrichir la croissance en emploi, elles pèsent fortement sur les finances publiques, ce qui pose la question de leur efficience ; quant à la diversification des recettes, elle n'a pas permis de résorber le déficit de la Sécurité sociale. Aujourd'hui, de nouvelles pistes sont donc recherchées dans le souci d'atteindre trois objectifs : enrichir la croissance en emplois ; répartir le plus équitablement possible les prélèvements qui contribuent à la formation des recettes du budget social ; assurer des recettes dynamiques et indépendantes des fluctuations économiques.

D'après les études disponibles, les mesures de réduction générale dégressive des cotisations patronales de Sécurité sociale, décidées au début des années 1990 et mises en oeuvre avant la réduction du temps de travail, auraient permis la création ou, ce qui est équivalent, évité la suppression d'environ 250 000 à 300 000 emplois pour un coût brut annuel de 25 000 à 30 000 euros, le coût net étant estimé à 10 000 euros par emploi. Cet impact est incontestablement positif sur l'emploi peu qualifié. De 1994 à 1997, 250 000 emplois non qualifiés sont en effet créés alors que depuis les années 1960 ces emplois n'avaient cessé de décliner. De 1997 à 2001, le chômage des non-qualifiés diminue de 4 points. Mais des causes distinctes de la réduction des cotisations sociales peuvent aussi expliquer cette évolution. Les écarts entre les différentes études s'expliquent par les différences méthodologiques, les hypothèses retenues et les mesures évaluées (encadré).

Il est plus difficile d'évaluer les effets des exonérations qui ont accompagné la réduction du temps de travail, dans la mesure où ils sont indissociables des autres composantes de cette politique. Néanmoins, compte tenu de la forte hausse du Smic horaire entre le début de la réduction du temps de travail et la fin de la convergence des Smic au 1er juillet 2005, ces exonérations onttrès probablement permis d'éviterune forte aggravation du chômage des moins qualifiés.

Ainsi, les allègements de cotisations sociales sur les bas salaires constituent une politique efficace pour accroître l'emploi des travailleurs peu qualifiés lorsqu'il existe un salaire minimum [1].

Les différentes études sur l'effet des exonérations générales sur l'emploi

Il existe une quinzaine d'études ayant évalué les effets des exonérations de cotisations patronales de Sécurité sociale sur l'emploi avant la réduction du temps de travail. Pour un budget de 5 Mds euros, le nombre d'emplois non qualifiés, créés ou sauvegardés, varie de 125 000 à 560 000 selon les estimations.

La plupart des évaluations s'appuient surtout sur des travaux microéconomiques, aboutissant à un quasi-consensus sur une élasticité de l'emploi au coût du travail de l'ordre de 0,6 : une baisse de 1 point du coût du travail entraînerait une hausse de l'emploi de 0,6 point. Cet effet sur l'emploi serait la résultante d'un impact direct sur la demande de travail (par substitution entre le travail non qualifié et les autres facteurs de production) et d'un impact indirect tenant aux effets induits (la répercussion des baisses de charges sur les prix par les entreprises qui en bénéficient soutiendrait la demande qui leur est adressée). Deux éléments sont généralement mis en avant pour conclure à un effet positif des allègements : les créations d'emplois, durant les années 1996-2001, beaucoup plus fortes que prévu à la lumière des évolutions antérieures ; depuis 1994, la part de l'emploi non qualifié dans le total de l'emploi salarié marchand a cessé de décroître. Mais ces évolutions ne peuvent être en toute certitude attribuées aux allègements de cotisations patronales. D'autres éléments ont pu jouer : expansion du temps partiel, RTT, évolution de la demande de produits manufacturés... En outre, une estimation macroéconomique rigoureuse supposerait de tenir compte du financement de la mesure.

Les écarts entre les études s'expliquent par les méthodes d'évaluation, ex ante ou ex post, par certaines hypothèses techniques sur les comportements des acteurs, par la prise en compte ou non d'un bouclage macroéconomique, par la nature des données mobilisées, par la définition de l'emploi non qualifié, et par le champ des mesures évaluées. En tout état de cause, toutes ces études raisonnent comme si les exonérations étaient pérennes, ce qui ne correspond pas à la réalité de la situation en France. L'instabilité des dispositifs n'a pas contribué à renforcer les effets sur l'emploi et les chiffrages peuvent paraître de ce point de vue surestimés. Edmond Malinvaud a montré que l'impact positif des exonérations sur l'emploi reposait sur des mécanismes de substitution qui mettent du temps à produire pleinement leurs effets. Il faut des mesures stables pour changer les comportements d'embauche [11].

    [11] Simon N., La Sécurité sociale, "La protection sociale en France", notices de la Documentation française, 2004.

Critiques des exonérations

Le coût de cette politique pour les finances publiques est élevé : près de24 Mds euros en 2006, dont 19 Mds euros pour la réduction générale, qui peuvent être répartis, d'après les travaux de la DARES et de la DGTPE entre 8 Mds euros de coût actuel des allègements mis en oeuvre avant la réduction du temps de travail et 11 Mds euros de coût de la compensation de la réduction du temps de travail et des fortes hausses du salaire minimum intervenues entre 2003 et 2005. À ces 19 Mds euros liés à la réduction générale s'ajoute le coût des autres exonérations, ciblées sur des publics, des territoires ou des secteurs spécifiques, qui pèse non seulement sur le budget de l'État (environ 3 Mds euros), mais aussi sur celui de la Sécurité sociale (environ 2,7 Mds euros) en raison des dérogations à la règle de compensation intégrale par l'État. Au total, le coût des exonérations représente environ 40 % du déficit budgétaire et 25 % du déficit de la Sécurité sociale. Or cette politique n'est pas exempte de critiques.

Tout d'abord, les exonérations se superposent aux autres aides publiques à l'emploi, ce qui nuit à la cohérence d'ensemble de la politique de l'emploi et du prélèvement social [1]. Ensuite, en introduisant une progressivité dans le coût du travail, les exonérations dégressives peuvent développer des trappes à bas salaires : le coût de la main-d'oeuvre étant relativement moins élevé au niveau du Smic, les employeurs sont incités à modérer leur politique salariale et à maintenir les niveaux de rémunération proches du Smic.

Par ailleurs, de nombreux effets d'aubaine potentiels sont ainsi créés pour les entreprises. En effet, le champ de la réduction générale des cotisations patronales est très large : il suffit d'être une entreprise du secteur privé, sans conditions d'effectifs ni d'implantation géo-graphique ni d'emplois de publics spécifiques, étant précisé que les salaires supérieurs à 1,6 Smic n'ouvrent pas droit à l'exonération.

En tout état de cause, il est difficile de mettre fin à ces critiques récurrentes dans la mesure où la politique d'exonération de cotisations patronales de Sécurité sociale est insuffisamment évaluée.

Comme le montre le rapport de Bruno Lasserre de 2004, l'évaluation ex ante est trop faible [2]. Et trop souvent, la tentation de l'effet d'annonce prime sur l'analyse coûts/avantages au fondement d'une action publique responsable.

La Cour des comptes critique, quant à elle, dans son rapport public 2004 [3], l'évolution ex post : les institutions de contrôle ne sont pas assez nombreuses et la confrontation entre des évaluations d'origine différente est insuffisante.

L'effort d'évaluation demeure très insuffisant au regard des montants financiers consacrés aux politiques en cause. Avant d'envisager de nouvelles mesures, il est de la responsabilité de l'autorité politique en place de s'assurer de l'efficacité des dispositifs existants.

Des comptes dégradés

Depuis 1990, le régime généraln'a été en excédent qu'au cours detrois exercices (1999, 2000, 2001) et ce grâce à une conjoncture exceptionnelle (graphique).

Évolution du solde du régime général et de l'assurance maladie

Source : Commission des comptes de la Sécurité sociale - mars 2006

2003 marque l'entrée dans une phase de dégradation financière forte et durable : - 10,2 Mds euros en 2003 ; - 11,9 Mds euros en 2004 ; - 11,6 Mds euros pour 2005, qui signe une aggravation supplémentaire : pour la première fois, toutes les branches sont déficitaires [4] et [5].

Le déficit s'explique surtout par l'augmentation des dépenses (+ 4,5 % par an en 2004 et 2005, rythme supérieur à la tendance spontanée des recettes). " Dans ces conditions, la simple stabilisation du déficit suppose un apport annuel de recettes nouvelles. Sa réduction requiert des actions très vigoureuses ", note la Commission des comptes de la Sécurité sociale dans son rapport de septembre 2005.

Le déficit de l'assurance maladie(11,1 Mds euros en 2003, 11,6 Mds euros en 2004, 8,0 Mds euros pour 2005 et 7,2 Mds euros pour 2006) explique l'essentiel de celui du régime général. Cette dégradation s'explique par la hausse des dépenses (de 6,7 % en valeur en 2003), liées au vieillissement, au progrès technique, à l'insuffisance des outils de prévention, d'évaluation et de sanctions, alors que les recettes se tassent en période de ralentissement économique.

Alors que la branche vieillesse était excédentaire en 2003 et 2004, elle est déficitaire depuis 2005 (- 1,9 Md euros pour 2005, - 2,4 Mds euros pour 2006). Le devenir de l'assurance vieillesse dépend essentiellement des évolutions sociodémographiques : 1 Français sur 3 aura plus de 60 ans en 2040 contre 1 sur 5 aujourd'hui ; le ratio retraités potentiels sur cotisants potentiels va passer de 38 % à 53 % en 2020 et 70 % en 2040.

Ainsi, la création de la CSG n'a pas permis de réduire le déficit de la Sécurité sociale. Il est vrai que celle-ci n'avait sans doute pas pour objectif essentiel de réduire le déficit, mais plutôt de diversifier l'assiette sociale.

Rendre les exonérations moins coûteuses

Dans le rapport sur les aides publiques, le Conseil d'orientation pour l'emploi observe que le problème principal réside d'abord dans la multiplicité des exonérations et des aides à l'emploi, dont la lisibilité est difficile et dont l'instabilité est nuisible à la sécurité juridique, alors même que cette politique coûteuse est trop peu évaluée [1].

Il estime que la priorité, " l'urgence même ", consiste à recenser les aides existantes sur le territoire national, à s'assurer de leur cohérence et à lancer un travail systématique d'évaluation, afin de ne conserver que les dispositifs ayant fait la preuve de leur efficacité. Cela permettrait de supprimer les doublons, les effets du saupoudrage et des dispositifs contradictoires. Il faut ensuite stabiliser le dispositif de réduction générale, qui a si souvent varié au cours des dernières années. De manière générale, il ne faut pas perdre de vue les bénéfices associés à la stabilité dans le temps des allègements : l'instabilité des dispositifs nuit à l'efficacité des mesures, puisqu'elle brouille les prévisions des employeurs qui doivent prendre des décisions d'embauche.

Quant à d'éventuelles nouvelles exonérations, il est nécessaire d'abord de procéder à des évaluations préalables à toute modification des règles en vigueur. Surtout, le Conseil d'orientation pour l'emploi souligne qu'il ne faut pas dissocier la question des allègements de l'évolution du salaire minimum. Une augmentation sensible du Smic, plus rapide que la moyenne des salaires ou que la productivité moyenne de l'économie, justifierait de continuer à ne pas conditionner un accroissement des allègements, car celui-ci viendrait en neutraliser l'effet sur le coût relatif du travail peu qualifié. En revanche, si de nouveaux allègements étaient décidés, sans revalorisation particulière du Smic, il serait justifié de les conditionner à l'ouverture d'une négociation sur les salaires, tant au niveau des branches que des entreprises (obligation qui existe déjà de par la loi mais dont l'effectivité pourrait ainsi être renforcée), à l'existence d'un dialogue social sur la gestion des compétences et la formation professionnelle des salariés les moins qualifiés, et éventuellement à l'existence de minima conventionnels au moins égaux au Smic.

En conclusion, il ne faut réfléchir au conditionnement de nouveaux allègements que si une évaluation préalable a conduit à la nécessité de les mettre en place et si la revalorisation du Smic est limitée.

Rationaliser les exonérations

Il existe aujourd'hui plus de quarante-cinq exonérations, présentant chacune des profils distincts, ce qui n'est pas logique et est inutilement coûteux pour le budget de l'État [6]. Rien ne justifie par exemple que l'exonération en faveur des zones rurales (franchise dans la limite de 1,5 Smic) soit plus avantageuse que celle en faveur des DOM, dès lors que les entreprises situées sur ces territoires ne sont nullement en concurrence. Il serait donc cohérent de rationaliser les exonérations, afin qu'à chaque catégorie d'objectifs (emploi de publics en difficulté, emploi dans les zones ou les secteurs sensibles) corresponde un profil particulier. Par exemple, la politique d'exonération en faveur des publics en difficulté pourrait se traduire par une exonération qui prendrait la forme d'une franchise dans la limite du Smic, tandis que la politique d'exonération en faveur des zones ou des secteurs sensibles se traduirait par une exonération ayant la forme d'une majoration de la réduction générale.

Une réforme plus radicale consisterait à renoncer à l'outil de l'exonération tant que l'enjeu majeur n'est pas l'emploi, mais le soutien général à un secteur d'activité économique. C'est ce qui a été fait, par exemple, pour l'aide aux restaurateurs en 2004. C'est ce qui aurait sans doute pu être fait pour les pôles de compétitivité ou les jeunes entreprises innovantes, où l'objectif n'est pas tant l'emploi que le soutien à la recherche, au développement et à l'innovation. De manière générale, l'outil de l'aide publique présente l'avantage d'être moins irréversible, plus visible pour le budget de l'État, et ne nécessite pas de négociation sur le montant des sommes à compenser.

" Barémiser "la réduction générale ?

Cette idée de réforme est préconisée par Edmond Malinvaud dans son rapport de 1998 [7]. Elle consiste à traduire dans un barème réglementaire la progressivité effective des taux de cotisations patronales de Sécurité sociale résultant de la réduction générale dégressive sur les bas salaires [Écoflash n° 210, tableau 1] dans un souci de stabilité et de sécurité juridique pour les entreprises.

Cette barémisation pourrait être l'occasion de rationaliser les exonérations spécifiques, qui viendraient se greffer sur le barème progressif des cotisations. Ces exonérations spécifiques pourraient d'ailleurs être remplacées par des aides de l'État, évaluées chaque année.

Au-delà des aspects techniques de sa mise en oeuvre, la barémisation modifierait en profondeur le mode de financement de la Sécurité sociale. En effet, elle impliquerait la suppression de la réduction générale, donc la fin de la compensation intégrale des exonérations. Certes, cette compensation intégrale a de fait déjà été remise en cause par la loi de finances pour 2006, qui a substitué à la compensation intégrale de la réduction générale par dotations budgétaires, un transfert à la Sécurité sociale de neuf recettes fiscales d'un montant égal en 2006 à celui du coût de la réduction générale mais censé évoluer ensuite indépendamment de ce coût. Mais pour l'instant, cette remise en cause n'est pas totale puisque des ajustements sur la nature des recettes fiscales affectées sont prévus pour 2009, au vu de l'évolution du coût des exonérations. Avec la barémisation, ces ajustements ne seraient plus possibles et l'évolution des recettes fiscales serait totalement déconnectée du coût des exonérations. La Sécurité sociale serait alors beaucoup plus tributaire des évolutions de ces recettes fiscales. Cette réforme, qui porterait sur plus de19 Mds euros, aurait à terme un effet considérable sur la gouvernance financière de la Sécurité sociale : d'un côté, elle introduirait davantage d'incertitudes sur les recettes dans la mesure où celles-ci seraient déconnectées du montant de la réduction générale, mais de l'autre, elle pourrait donner à la Sécurité sociale de nouvelles marges de manoeuvre puisque les recettes fiscales affectées seraient largement entre les mains du ministre chargé de la Sécurité sociale.

Un aspect important doit bien être pris en considération : celui de l'indexation du barème [8]. Si le barème est indexé sur le Smic, comme l'est aujourd'hui la réduction générale, toute hausse du Smic risque de se traduire, si le niveau des recettes fiscales ne change pas et si les salaires supérieurs au Smic n'augmentent pas aussi vite que le Smic, par une diminution des recettes de Sécurité sociale. En effet, dans ce cas, la distribution des salaires sera plus concentrée sur le bas de l'échelle, où les taux seraient plus bas. Une indexation sur les prix, qui évoluent moins vite que les salaires, serait de ce point de vue plus rentable pour la Sécurité sociale, mais risquerait de peser davantage sur le coût du travail.

Supprimer ou réduire les niches sociales

Les gouvernements successifs ont permis aux entreprises de mettre en place de nouvelles formes de rémunération immédiate échappant totalement à l'assiette des cotisations de Sécurité sociale : chèques vacances, tickets restaurants, primes d'intéressement, et plus récemment chèque emploi service universel et bonus de 1 000 euros. Ces sommes bénéficiant directement et immédiatement aux salariés, il serait légitime qu'elles soient intégralement assujetties aux cotisations de Sécurité sociale.

Par ailleurs, une réflexion pourrait être engagée sur l'opportunité d'assujettir aux cotisations sociales les versements des employeurs aux plans d'épargne d'entreprise, qui permettent aux salariés de se constituer un portefeuille de valeurs mobilières, ainsi que les sommes versées au titre de la participation, qui sont d'ailleurs assujetties à la CSG-CRDS, et qui sont une forme de rémunération différée pour le salarié.

Enfin, il faut souligner que quelques niches restent sur la CSG : les taux sont réduits sur les revenus de remplacement et, si depuis 1997 une partie de l'épargne défiscalisée est entrée dans l'assiette de la CSG, cette intégration n'a pas été totale (épargne populaire).

En revanche, il ne semble pas opportun de remettre en cause les exonérations sur les abondements de l'employeur aux PERCO ainsi que sur les contributions des employeurs au financement de régimes de retraite et de prévoyance complémentaire obligatoires et géré par un organisme externe, dans la mesure où ces financements participent pleinement à la résolution du problème du financement des retraites.

Les enjeux financiers de toutesces niches sociales atteignent près de20 Mds euros si l'on inclut les taux réduits de CSG sur les revenus de remplacement [6].

Élargir l'assiette à la valeur ajoutée des entreprises ?

Cette idée, développée dans un rapport de 1997 [9], et relancée par le président de la République en janvier 2006, part du principe que la généralisation de la Sécurité sociale implique une participation de tous les facteurs de production de l'entreprise au financement de la Sécurité sociale : pas seulement le travail, mais aussi le capital. Autrement dit, après avoir élargi l'assiette des prélèvements supportés par les ménages avec la création de la CSG, il s'agirait d'élargir celle des prélèvements supportés par les entreprises.

En outre, une telle réforme permettrait une progression des recettes de la Sécurité sociale suivant celle du PIB et aurait un impact favorable sur l'emploi par la substitution du travail au capital, puisque la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVA) pèserait sur l'ensemble des facteurs de production et non sur le seul facteur travail (la valeur ajoutée brute représente 661 Mds euros [nette 538 Mds euros] contre 330 Mds euros pour la masse salariale).

Cette piste avait pourtant été écartée par le rapport du Commissariat général au plan de 1995 [10] : ses effets sur l'emploi seraient trop modestes ; un élargissement de l'assiette des prélèvements sociaux supportés par les ménages par un relèvement des taux de CSG sur les retraités serait préférable.

Elle fut en outre rejetée en 1998 par le rapport Malinvaud [7], pour deux raisons principales : d'une part, il existe déjà de nombreux outils permettant de réduire le coût du travail (cf. politique d'exonération), qu'il convient de stabiliser et non de réformer sans cesse ; d'autre part, la théorie de l'incidence fiscale montre que, le capital étant plus mobile que le travail, c'est in fine le travail qui supportera le coût, de sorte que l'impact sur l'emploi sera nul à long terme ; taxer davantage le capital risque de réduire les perspectives de profit des entreprises donc de limiter l'investissement, l'innovation et la croissance, donc l'emploi.

Le récent rapport sur l'élargissement de l'assiette [6] montre que la CVA aurait un léger effet positif sur l'emploi à court terme, mais aucun impact sur la croissance et qu'à long terme, elle pèserait sur l'investissement et présenterait un risque accru d'évaporation de l'assiette des prélèvements sociaux. Au-delà d'un affichage politique délicat (risque d'impression d'un nouvel impôt), la création ad hoc d'une contribution sur la valeur ajoutée des entreprises, qui se substituerait à une partie des cotisations de Sécurité sociale, pose en outre de nombreux problèmes techniques.

Tout d'abord, la réforme risque d'être d'une ampleur limitée, dans la mesure où il ne reste aujourd'hui, au niveau du Smic, que 2,1 points de cotisations patronales de Sécurité sociale (hors accidents du travail et maladies professionnelles qu'il convient de maintenir dans une logique de responsabilisation) : une substitution de la CVA supérieure à 2,1 points renchérirait le coût du travail au niveau du Smic. Or la réforme pourrait être assez complexe à mettre en oeuvre, et ce alors même que les risques de fraude et de délocalisation de l'assiette, donc d'incertitude sur les recettes pour la Sécurité sociale, seront probablement importants...

Ensuite, la création d'une CVA entraînerait des transferts importants entre entreprises et entre secteurs, des entreprises perdantes apparaissant dans tous les secteurs, et plus particulièrement dans les plus capitalistiques (industries agroalimentaires et de biens de consommation, énergie et activités financières).

Enfin, la question de sa compatibilité avec le droit communautaire est posée.

Afin néanmoins de rééquilibrer le financement de la Sécurité sociale dans un sens favorable à l'emploi et d'assujettir davantage les entreprises qui ont tendance à substituer du capital au travail, le rapport évoque une piste alternative, qui consisterait à moduler les cotisations de Sécurité sociale en fonction d'un ratio masse salariale/valeur ajoutée : les entreprises dont le ratio serait supérieur à un ratio de référence (national ou sectoriel) ou celles dont le ratio augmenterait d'une année sur l'autre verraient leurs cotisations majorées, et vice versa.

Cette solution présenterait l'avantage d'éviter la création d'un nouvel impôt et réduirait le risque juridique.

Mais elle aurait les mêmes effets économiques que la création d'une CVA. En outre, dans l'hypothèse d'une modulation sectorielle, se poserait la question de la définition des secteurs. Si l'on retient une modulation en fonction de l'évolution du ratio interne à l'entreprise, on pourrait aboutir à un effet paradoxal dans la mesure où le ratio masse salariale/valeur ajoutée n'est guère corrélé à la politique de l'emploi : une entreprise créant des emplois pourrait être pénalisée (si sa valeur ajoutée augmente plus vite que la masse salariale) tandis qu'une entreprise n'en créant aucun pourrait être avantagée (si sa valeur ajoutée diminue).

La TVA sociale ?

Cette solution, qui consisterait à compenser une diminution de 2,1 points des cotisations patronales de Sécurité sociale par une hausse de 1,2 point de la TVA à 19,6 %, aurait l'avantage d'être simple à mettre en oeuvre et rentable.

Mais son effet sur l'emploi serait limité, alors qu'elle aurait des effets inflationnistes non négligeables qui pèseraient sur la consommation, la croissance et les finances publiques (l'inflation aurait pour conséquence une augmentation des prestations sociales indexées sur les prix).

Toutes ces pistes d'élargissement de l'assiette sociale ont été examinées dans le rapport groupe de travail interadministratif sur l'élargissement de l'assiette sociale [6], qui envisage également une contribution patronale généralisée assise sur les compléments de rémunération actuellement non assujettis et sur le résultat courant avant impôt.

La responsabilisation des acteurs

On observe une tendance, moins nette mais réelle, à la responsabilisation des acteurs.

Dans la branche accidents du travail-maladies professionnelles, cette responsabilisation apparaît dans le mode de tarification, qui varie notamment en fonction du niveau d'accidents du travail et de maladies professionnelles de l'entreprise, et qui pourrait être améliorée [12]. En payant le coût qu'il engendre pour la Sécurité sociale, l'employeur devrait être incité à développer la prévention des risques professionnels.

Dans la branche maladie, la responsabilisation réside dans les hausses de la CSG et dans la création de taxes sur les alcools ou les tabacs, qui devraient conduire à une prise de conscience collective du coût de la santé.

Dans la branche vieillesse, la logique de responsabilisation est plus récente. Elle réside dans la tendance à l'allongement de la durée de cotisation (cf. réforme de 1993 pour le secteur privé, réaffirmée et étendue au secteur public en 2003), dans l'augmentation des cotisations vieillesse, ainsi que dans la création d'instruments décourageant les ruptures anticipées du contrat de travail (contribution sur les préretraites d'entreprise, durcissement des conditions d'exonération des indemnités de licenciement et de mise à la retraite).

Au fil des réformes mises en oeuvre, on constate une harmonisation progressive des logiques de financement et de dépenses, qui aboutit à une certaine dualité du financement : alors que les risques qui, par nature, sont intimement liés à l'activité professionnelle (accidents du travail et maladies professionnelles, retraite) sont majoritairement financés par des prélèvements assis sur les revenus d'activité, les autres (maladie, maternité, invalidité, décès, famille) sont essentiellement financés par des prélèvements assis sur une assiette élargie à l'ensemble des revenus (CSG, TVA, impôt sur le revenu...).

Toutes ces réformes du financement de la Sécurité sociale se sont opérées sans remettre en cause l'autonomie de son budget. Attachés à cette autonomie, qui permet de continuer à identifier clairement les flux financiers alimentant les différentes branches de la Sécurité sociale, les pouvoirs publics ont toujours cherché à faire en sorte que la diversification des recettes ne soit pas perçue comme une " fiscalisation " de la Sécurité sociale.

Comme le rappelait le rapport deJ.-B. de Foucauld [10], il n'y a pas d'assiette miracle pour résoudre le problème du financement de la Sécurité sociale : une maîtrise des dépenses est indispensable. Mais le vieillissement de la population et l'augmentation continue des dépenses de santé impliquent d'adapter le financement en mettant fin aux exonérations et pertes d'assiette inutiles et inefficaces et en responsabilisant employeurs et salariés sur les enjeux de la Sécurité sociale.

    Bibliographie

    [1] Conseil d'orientation pour l'emploi, " Rapport au Premier ministre relatif aux aides publiques ", Paris, La Documentation française, février 2006.
    [2] " Méthodologie des études d'impact et coût de la réglementation ", rapport du groupe de travail présidé par B. Lasserre, Paris, La Documentation française, 2004.
    [3] Cour des comptes, Rapport public 2004, février 2005.
    [4] Commission des comptes de la Sécurité sociale, mars 2006.
    [5] Commission des comptes de la Sécurité sociale, Rapport de septembre 2005.
    [6] Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie, ministère de la Santé et des Solidarités, " Rapport du groupe de travail sur l'élargissement de l'assiette des cotisations employeurs de Sécurité sociale ", juin 2006.
    [7] Malinvaud E., Gauron A., Pisani Ferry J., France J., " Les cotisations sociales à la charge des employeurs : analyse économique ", Paris, Conseil d'analyse économique, 1998.
    [8] L'Horty Y., La fin des exonérations sur les bas salaires, " Connaissance de l'emploi ", janvier 2006, n° 25.
    [9] Chadelat J.-F., Rapport sur la réforme des cotisations patronales, remis au Premier ministre le 16 juin 1997, rendu public dans " Liaisons sociales ", 9 septembre 1997, n° 79/97.
    [10] De Foucauld J.-B., Chadelat J.-F., Zaidman C., Commissariat général du plan, " Le financement de la protection sociale : rapport au Premier ministre ", Paris, La Documentation française, 1995.
    [11] Simon N., La Sécurité sociale, " La protection sociale en France ", notices de la Documentation française, 2004.
    [12] Bras P.-L., Delahaye-Guillocheau V., IGAS, " Rapport sur la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ", 2004.

Ecoflash, n°211 (10/2006)

Ecoflash - Financement de la Sécurité sociale