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L'évolution du financement de la Sécurité sociale

Cécile Waquet, administrateur civil

À l'origine, la Sécurité sociale était exclusivement financée par des cotisations assises sur les revenus du travail, dans une logique bismarckienne d'assurance professionnelle. Devant la montée en charge des régimes et la généralisation de la Sécurité sociale, la nécessité d'augmenter les recettes sans pénaliser le coût du travail s'est traduite par deux mouvements : l'élargissement de l'assiette, avec la création de la CSG et de la CRDS et de diverses taxes ; la mise en place d'exonérations de cotisations, en principe compensées par l'État. Ainsi, à la différence de l'assurance chômage et des retraites complémentaires, l'évolution du financement de la Sécurité sociale se caractérise par une diversification des recettes, même si les cotisations sur les revenus d'activité demeurent aujourd'hui dominantes.

L'élargissement de l'assiette du prélèvement social est une constante dans l'évolution du financement de la Sécurité sociale. Ce mouvement est lié aux transformations de la Sécurité sociale, dont le lien avec l'activité professionnelle, très fort au départ, s'est progressivement relâché.

À l'origine, au moment des premières lois sur les assurances sociales (lois de 1898 sur les accidents du travail, de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes, de 1928 et 1930 sur les assurances maladie, maternité, invalidité, décès et de 1932 sur les allocations familiales) puis de sa création en 1945, la Sécurité sociale (encadré 1) est financée par des cotisations assises sur les revenus des salariés. L'idée est de faire en sorte qu'une partie de la rémunération soit mise de côté, dans des caisses de Sécurité sociale, pour assurer un revenu de remplacement au salarié lorsque les risques de perte d'un revenu professionnel se réaliseront : maternité, famille, accident du travail, maladie professionnelle, maladie, vieillesse, invalidité, décès. Le financement est optimal : alors que potentiellement chaque salarié est porteur de tous ces risques, ces derniers ne se réaliseront qu'à des degrés divers. Les cotisations sont prises en charge, pour les accidents du travail et pour la famille, par l'employeur exclusivement, et, pour les autres risques, à la fois par l'employeur et par le salarié.

Texte associé : La notion de Sécurité sociale

L'assiette des cotisations finançant les branches de la Sécurité sociale est donc initialement limitée aux différents éléments de la rémunération tirée du travail : salaire direct et avantages connexes, en espèces (primes et gratifications diverses) et en nature (repas, logement, véhicule...).

Toutefois, certains éléments particuliers de cette rémunération sont considérés comme des avantages sociaux complémentaires et échappent à l'assiette sociale. En outre, dans la mesure où le revenu de remplacement a pour but de couvrir un risque indépendant du salaire, l'assiette est plafonnée à un certain montant, revalorisé chaque année en fonction de l'évolution des salaires [1].

Élargir l'assiette et diversifier les recettes

Pour couvrir l'augmentation des dépenses, deux voies sont possibles : augmenter les taux, élargir l'assiette. Or un prélèvement est d'autant plus efficace qu'il repose sur une assiette large, autorisant des taux peu élevés. Si les taux ont donc progressivement augmenté, l'accent a surtout été mis sur l'élargissement de l'assiette. Cet élargissement se traduit tout d'abord, par étapes successives, de 1967 à 1990, par un mouvement de déplafonnement des cotisations de Sécurité sociale, qui devient total à compter de 1984 pour les cotisations maladie, de 1989 pour les cotisations familiales, et de 1990 pour les cotisations d'accidents du travail, mais qui n'est que très limité (1,7 point sur 14,95) pour les cotisations vieillesse, des régimes complémentaires obligatoires ayant été mis en place par ailleurs.

Mais à partir du moment où les dépenses de Sécurité sociale se généralisent à l'ensemble de la population, y compris inactive (encadré 2), le fondement même d'un financement assis sur les seuls revenus d'activité perd de sa pertinence : la tendance à l'universalisation des prestations, inscrite dans une philosophie " beveridgienne " (fondée sur l'idée de solidarité nationale où les prestations sont financées par l'impôt), n'est pas en cohérence avec le maintien de la logique " bismarckienne " du financement telle qu'elle s'est appliquée en France (fondée sur l'idée d'assurance professionnelle, où les prestations sont financées par des cotisations assises sur les salaires).

Texte associé : Les grandes étapes de la généralisation des prestations de Sécurité sociale [10]

La contribution sociale généralisée (CSG), imposition de toute nature assise sur tous les revenus des ménages (et non sur les seuls revenus d'activité), est le premier véritable instrument mis en place pour diversifier les recettes de la Sécurité sociale, même si quelques prélèvements nouveaux avaient été créés dès 1983 [2].

Créée par la loi de finances du 29 décembre 1990, au taux de 1,1 % sur la totalité des revenus d'activité (y compris les sommes exclues de l'assiette des cotisations de Sécurité sociale), de remplacement (pensions de retraite et d'invalidité, allocations de chômage et de préretraite), de patrimoine et de placement, la CSG connaît ensuite un développement important.

Son assiette s'étend, en 1997, d'une part aux revenus du capital non imposables sous certaines exceptions (livret A, livret jeune, livret d'épargne populaire, CODEVI...), d'autre part aux sommes et produits dégagés à l'occasion des jeux. En outre, l'abattement de 5 % pour frais professionnels opéré sur les revenus d'activité passe à 3 % en 2004.

Quant aux taux de la CSG, votés par le Parlement (alors que ceux des cotisations de Sécurité sociale sont fixés par le pouvoir réglementaire), ils augmentent en 1993, 1997, 1998 et 2004, pour atteindre aujourd'hui 7,5 % sur les revenus d'activité, 6,6 % sur les revenus de remplacement des personnes imposables, 8,2 % sur les revenus de placement et du patrimoine et 9,5 % sur les jeux.

La CSG ayant été affectée d'abord à la famille puis à l'assurance maladie, elle a permis de diminuer, en 1991, le taux des cotisations d'allocations familiales, réduit à 5,4 %, et, en 1997 et 1998, celui des cotisations salariales d'assurance maladie, ainsi réduit à 0,75 %.

La CSG finance par ailleurs, depuis 1993, le Fonds de solidarité vieillesse (créé pour financer certaines charges des régimes d'assurance vieillesse) et depuis 2001 le Fonds pour l'autonomie des personnes âgées.

La CSG est déductible de l'impôt sur le revenu à hauteur de 5,1 % pour les revenus d'activité et de 3,8 % pour les revenus de remplacement.

En maintenant un financement spécifique à la Sécurité sociale, indépendant de l'État, la CSG, dont le rendement en 2005 a été de 70,4 Mds euros, permet de maintenir une gestion autonome de la Sécurité sociale au sein de l'État.

Instituée par l'ordonnance du 14 janvier 1996 pour alimenter la CADES (Caisse d'amortissement de la dette sociale), la CRDS (Contribution au remboursement de la dette sociale), au taux de 0,5 %, repose sur une assiette un peu plus large que celle de la CSG (l'écart porte sur les prestations familiales et les métaux précieux, assujettis à la CRDS et non à la CSG). Créée pour une durée initialement limitée à 2009, elle est prolongée jusqu'à 2020 par la loi du 13 août 2004 portant réforme de l'assurance maladie.

L'élargissement de l'assiette se traduit enfin par la création de diverses impositions affectées à la Sécurité sociale, dont le nombre a fortement augmenté depuis les années 90. Quatre types de recettes fiscales peuvent être distinguées : les contributions dues par les entreprises et par l'industrie pharmaceutique ; la fiscalité indirecte liée à des objectifs de santé publique (contributions sur les tabacset sur les alcools depuis 1983...) ; d'autres taxes, notamment sur les produitsd'assurance.

La montée en puissance des exonérations

La politique d'exonérations de cotisations de Sécurité sociale commence à la fin des années 1970. Elle est alors centrée sur les jeunes (notamment par le biais de l'apprentissage), auxquels s'ajoutent dans les années 1980, les chômeurs créateurs d'entreprise et des chômeurs de longue durée et dans les années 1990, les salariés à temps partiel.

C'est à partir de 1993, dans un contexte de chômage massif (plus de 10 % de la population active) frappant tout particulièrement les emplois les moins qualifiés, qu'est mise en place une politique générale d'exonération sur les bas salaires, d'abord limitée aux cotisations d'allocations familiales puis élargie à l'ensemble des cotisations patronales de Sécurité sociale, avec, à partir de 1996, la ristourne dégressive sur les bas salaires, dont le niveau maximal est de 18 points au niveau du Smic mensuel et qui s'annule à 1,33 Smic mensuel (et à partir de 1998, 1,3 Smic). Pilier de la politique de l'emploi, cette politique d'exonération fait suite au rapport du Commissariat général au Plan de 1991, qui avait mis en évidence le coût trop élevé du travail au niveau du Smic. En réduisant le coût du travail au voisinage du Smic sans abaisser le niveau de rémunération des salariés, ces allègements visent à réduire le chômage des peu qualifiés tout en préservant leur pouvoir d'achat [3].

À partir de 1998, la politique générale d'exonération poursuit un deuxième objectif : la réduction du temps de travail (lois du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000). Les entreprises mettant en oeuvre des accords de réduction du temps de travail bénéficient ainsi d'exonérations plus avantageuses que la ristourne dégressive (26 points au niveau du Smic et annulation pour 1,7 Smic), ce qui leur permet d'augmenter les salaires horaires nets. Il faut noter que dès 1992 avait été mise en place une exonération spécifique pour les salariés à temps partiel, qui sera supprimée par la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2006.

La loi du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et à l'emploi revient à l'objectif initial de réduction du coût du travail sur les bas salaires, en substituant aux exonérations générales précédentes, une nouvelle réduction générale des cotisations patronales de Sécurité sociale, tout en évitant un surcoût aux entreprises : la réduction atteint un maximum de 26 % de la rémunération horaire au niveau du Smic et diminue ensuite pour s'annuler à 1,7 Smic horaire, cette limite étant ramenée à 1,6 Smic horaire à partir de 2005.

À cette réduction générale s'ajoutent de très nombreuses autres exonérations, au nombre de quarante-cinq aujourd'hui ciblées sur :

  • des publics spécifiques embauchés à travers des contrats aidés : jeunes (apprentissage, contrats de professionnalisation qui ont récemment remplacé les contrats d'adaptation, d'orientation et de qualification) ; chômeurs de longue durée et titulaires de minima sociaux (contrat initiative emploi, contrat emploi solidarité, contrat emploi consolidé, remplacés récemment par les contrats d'avenir et les contrats d'accompagnement dans l'emploi, ainsi que par le contrat insertion revenu minimum d'activité) ; exonération dans le cadre de l'aide aux chômeurs créateursou repreneurs d'entreprise ; personnes en difficulté d'insertion (entreprises d'insertion)... ;
  • des zones prioritaires du territoire : zones franches urbaines, zones de redynamisation urbaine, zones de revitalisation rurale, Outre-mer, Corse... ;
  • des secteurs particuliers : agricole, hôtels - cafés - restaurants, recherche et développement (jeunes entreprises innovantes, pôles de compétitivité), services aux personnes.

Ainsi, alors que les exonérations représentaient en 1992 1,9 Md euros,soit 1,4 % des cotisations dues,elles en représentent aujourd'hui plus de 9 % (environ 19 Mds euros) (et 17 % des seules cotisations patronalesde Sécurité sociale) [4].

Le développement des " niches " sociales

Le souci de réduire le coût du travail ne se traduit pas seulement par une politique ciblée d'exonérations de cotisations de Sécurité sociale. Il passe aussi, depuis toujours, par la politique de rémunération des entreprises. À cet égard, un cadre législatif avantageux a rapidement été mis en place pour permettre aux employeurs de verser à leurs salariés, en toute franchise de cotisations de Sécurité sociale, divers avantages prenant des formes :

  • de rémunération directe immédiate : chèques divers (ticket restaurant, chèques vacances, chèque emploi service universel), primes liées ou non aux résultats de l'entreprise (primes d'intéressement, bonus de 1 000 euros tout récemment) ou d'indemnités de rupture du contrat de travail ou du mandat social (exo-nérées dans certaines limites) ;
  • ou de rémunération différée : épargne salariale, participation, contributions des employeurs au financement des régimes de protection sociale complémentaire, stock-options, distribution gratuite d'actions...

Si, à la différence des exonérations, ces réductions d'assiette réduisent d'autant les droits aux prestations en espèces des salariés (qui sont calculées en fonction de l'assiette sociale), elles représentent un manque à gagner pour la Sécurité sociale que la Cour des comptes a chiffré, dans un rapport de septembre 2002, à près de 10 Mds euros de cotisations pour le régime général, chiffre réévalué à près de 12 Mds euros aujourd'hui [5][6] (tableau 1).

Tableau : Coût pour le régime général des éléments de rémunération exclus de l'assiette des cotisations de sécurité sociale (tableau 1)

Toutefois, il ne faut sans doute pas classer ces différentes dérogations au principe d'assujettissement dans la même catégorie. En effet, certaines sont sans aucun doute plus justifiées que d'autres.

Si l'exclusion de l'assiette du financement par l'employeur des titres restaurants, des chèques vacances, ou plus récemment du chèque emploi service universel ou du bonus de 1 000 euros sont difficiles à justifier dans la mesure où elles procurent une rémunération directe immédiate pour le salarié, d'autres sont plus compréhensibles. Ainsi, le non-assujettissement des contributions des employeurs aux régimes de retraite et de prévoyance supplémentaires, ainsi qu'au plan d'épargne pour la retraite collectif, peut se comprendre compte tenu des perspectives démographiques et des difficultés à financer le système de retraite. En revanche, le non-assujettissement des contributions de l'employeur aux plans d'épargne d'entreprise est moins légitime dans la mesure où ces dispositifs représentent pour le salarié un avantage non négligeable, permettant de bénéficier d'importants revenus de placement.

Cette politique d'exonération et de réduction d'assiette est en fort développement. En effet, alors que les années 2003 et 2004 avaient été marquées par la création ou l'amplification de neuf dispositifs, dix nouvelles exonérations sont entrées en vigueur en 2005.

Par ailleurs, plusieurs réductions d'assiette ont été nouvellement mises en place : exploitation de l'image collective du sportif, attribution gratuite d'actions, bonus de 1 000 euros, versement au chèque emploi service universel...

En outre, la loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services àla personne a créé de nouvelles exonérations applicables dès 2006 pourfavoriser le développement des emplois à domicile.

Le coût de la politique d'exonération pour la Sécurité sociale (de l'ordre de près de 24 Mds euros en 2006, sans compter les niches sociales) a justifié la mise en place, dès 1994, d'une règle de compensation intégrale par le budget de l'État, codifiée à l'article L. 131-7 du code de la Sécurité sociale et sans cesse renforcée : depuis 2004, la compensation est exigée non seulement pour les exonérations mais aussi pour les réductions d'assiette ; depuis 2005, seules les lois de financement de la Sécurité sociale peuvent déroger à la règle de compensation intégrale.

Depuis le 1er janvier 2006, la compensation des allègements généraux de cotisations sociales (18,9 Mds euros en 2006) est assurée par affectation de neuf recettes fiscales aux régimes concernés. Les exonérations ciblées restent compensées par dotations budgétaires (2,9 Mds euros en 2006). Quant au montant des exonérations qui restent non compensées, soit parce qu'elles ont été créées avant 1994, soit par dérogation à l'article L. 131-7, il s'élève pour 2006 à 2,7 Mds euros [7]. Enfin, il faut aussi mentionner les réductions d'assiette mises en place pour la plupart avant 2004 et donc non compensées par le budget de l'État (près de 12 Mds euros).

Une modification de la structure du financement

L'évolution de la structure du financement du régime général est marquée par une diminution de la part des cotisations (qui passe de 90 % à 59 % de 1987 à 2006) et une augmentation de la part des impôts et taxes affectés (qui passe de 2 % à 30 % de 1987 à 2006), composés en 2006, pour les deux tiers de la CSG, et pour le reste, essentiellement, des recettes fiscales affectées à la Sécurité sociale pour compenser les allègements généraux (tableau 2)

Tableau : Évolution de la structure du financement du régime général de la sécurité sociale (tableau 2)

À l'intérieur de chaque branche, la structure du financement n'est pas la même : alors que les branches maladie et famille sont fortement alimentées par la CSG et d'autres impôts et taxes affectés (35 % pour la maladie, 20 % par la famille), les branches ATMP et vieillesse restent financées quasiment exclusivement par des cotisations(la CSG n'intervenant nullement dans leur financement).

Cette approche par nature de recette n'est toutefois pas pleinement pertinente sur le plan économique puisque des recettes de même nature juridique peuvent reposer sur les mêmes assiettes ou sur les mêmes financeurs. Il en est ainsi notamment de la CSG, qui repose à près de 75 % sur les revenus d'activité.

Si l'on cherche à analyser le prélèvement social en fonction des financeurs, il est possible, en première analyse, de distinguer différents payeurs selon leur nature institutionnelle au sens de la comptabilité nationale (graphique 1). On constate que les entreprises demeurent les principaux contributeurs (39 %), devant les ménages (32 %) et l'État (29 %). Mais cette analyse est elle aussi limitée, notamment parce que la part de l'État n'est pas ventilée entre les entreprises et les ménages, alors qu'elle est financée par des impôts et des taxes qui pèsent sur ces deux acteurs économiques [8].

Graphique : Structure du financement des régimes de base et des fonds (graphique 1)

Pour les entreprises, trois constats s'imposent :

  • l'instabilité législative encadrant les exonérations : depuis 1993, le profil des exonérations a été modifié presque une fois par an [9] ;
  • peu à peu, le niveau réel des cotisations patronales (qui jadis était dégressif compte tenu du plafond de Sécurité sociale) est devenu progressif jusqu'à 1,6 Smic : en intégrant la réduction générale, le taux des cotisations patronales de Sécurité sociale est de 4,29 points au niveau du Smic puis augmente pour atteindre 30,29 au niveau de 1,6 Smic, ce qui tend à diminuer structurellement le coût relatif du travail peu qualifié (graphique 2) ;
  • au niveau du Smic, la structure du coût du travail s'est modifiée au profit du salaire net et du financement des retraites complémentaires, la part du financement de la Sécurité sociale diminuant dans le coût total du travail (graphique 3).

Graphique : Cotisations patronales de sécurité sociale après réduction Fillon (graphique 2)

Graphique : Répartion du coût du travail au niveau du SMIC en 1979 et 2006 (graphique 3)

En conclusion, on constate une grande continuité dans les objectifs poursuivis par les gouvernements successifs depuis une vingtaine d'années : assurer dans la durée le financement de la Sécurité sociale et faire en sorte que celui-ci ne soit pas défavorable à l'emploi ; associer tous les acteurs (entreprises, ménages, État) et tous les revenus (d'activité, de remplacement, de placement, de patrimoine, des jeux) au financement de la Sécurité sociale.

    Bibliographie

    [1] Dupeyroux J.-J., " Droit de la Sécurité sociale ", Dalloz, 2005.
    [2] Rey J.-L., " La Sécurité sociale : son histoire à travers les textes. Tome 6. 1981-2005 ", Comité d'histoire de la Sécurité sociale, 2005.
    [3] Conseil d'orientation pour l'emploi, " Rapport au Premier ministre relatif aux aides publiques ", La Documentation française, février 2006.
    [4] " ACOSS Stat ", septembre 2003.
    [5] Cour des comptes, " Rapport sur la loi de financement de la Sécurité sociale ", septembre 2002.
    [6] " Rapport du groupe de travail sur l'élargissement de l'assiette des cotisations employeurs de Sécurité sociale ", annexes 1 et 5.
    [7] " Projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2006 ", annexes V et VI.
    [8] Commission des comptes de la Sécurité sociale, " Rapport de septembre 2005 ".
    [9] L'Horty Y., Dix ans d'évaluation des exonérations sur les bas salaires, " Connaissance de l'emploi ", janvier 2006, n° 24.
    [10] Simon N., " La Sécurité sociale ", La protection sociale en France, notices La Documentation française, 2004.

Ecoflash, n°210 (09/2006)

Ecoflash - L'évolution du financement de la Sécurité sociale