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L'Europe sociale à la croisée des chemins

Jean-Marie Cardebat, Maître de conférences Université Montesquieu Bordeaux-IV

L'Europe sociale existe. Elle a même une longue histoire. Aujourd'hui toutefois nombre d'observateurs la jugent en panne. Il est vrai que, soumis au triple défi de la mondialisation, de l'élargissement et du vieillissement, le modèle social européen, issu des Trente Glorieuses semble à bout de souffle. Pourtant, les besoins sociaux n'ont sans doute jamais été aussi forts qu'à présent. Alors comment relancer l'Europe sociale dans ce nouveau contexte économique ? Quelles pistes de réforme s'ouvrent aux Européens ? Deux voies semblent émerger depuis le début de la décennie : la flexicurité nordique et la responsabilité sociale des entreprises anglo-saxonnes. Issues de secours ou voies de garage ?

En France, sans doute plus qu'ailleurs, on parle beaucoup de l'Europe sociale. Elle y fut au centre de débats particulièrement vifs lors de la campagne référendaire sur la Constitution européenne en 2005. Mais quelles réalités recouvre l'Europe sociale ? Une des raisons qui entourent ce flou tient à la confusion entre l'Europe sociale et ce que l'on appelle le modèle social européen. Une autre raison vient de sa coexistence avec les politiques sociales nationales auxquelles elle ne peut en aucun cas se substituer.

Les défis auxquels se heurte la construction sociale européenne sont majeurs. Entre les mutations du marché du travail liées à la mondialisation, l'hétérogénéité économique et sociale induite par l'élargissement et les problèmes de financement des retraites découlant du vieillissement rapide des Européens, on comprend bien les difficultés actuelles qu'éprouvent les États membres pour faire avancer l'Europe sociale. On comprend également que le maintien des modèles sociaux hérités de l'après-guerre puisse apparaître obsolète et manquer d'efficacité dans le contexte actuel.

Pourtant les enjeux sont immenses. Car de cette question sociale découle en partie l'homogénéité de l'UE, mais aussi sa popularité auprès des citoyens européens [1].

L'Europe sociale existe

La politique sociale de chaque État membre repose sur trois piliers fondamentaux : la fourniture de services sociaux (santé, etc.), la redistribution (qui permet la couverture contre les risques), la régulation des rapports sociaux (l'organisation du dialogue social, etc.). Ce triple socle définit ce que l'on nomme communément le modèle social européen. En aucun cas il ne s'agit d'un modèle supranational s'imposant à chaque État

membre, mais plutôt des valeurs communes à chaque système social national qu'il soit historiquement inspiré ou issu du " welfare state " britannique ou du modèle bismarckien rhénan. Chaque État fait d'ailleurs preuve de plus ou moins d'implication ou d'efficacité dans ces différents domaines de la politique sociale. À tel point que, malgré ces valeurs communes, l'idée même d'un modèle social européen " unique " devient controversée (encadré 1).

Texte associé : Du modèle social européen aux modèles sociaux européens (encadré 1)

Au nom du principe de subsidiarité, ces politiques sociales nationales restent l'apanage des gouvernements. La politique sociale européenne ne peut donc en aucun cas bénéficier d'un périmètre aussi étendu que ces politiques nationales et ne peut se substituer à elles [2]. Politiques sociales nationale et européenne sont deux réalités bien différentes. C'est un vecteur important de confusion car les attentes placées dans l'Europe sociale sont à la hauteur de celles placées naguère dans les politiques sociales nationales. Le citoyen européen, français notamment, semble parfois attendre que l'Europe pallie les éventuelles défaillances de la politique sociale nationale. Or, à ce stade de la construction européenne, cela ne peut être le cas.

Ce choix est ancien, car si le domaine social est abordé dès le traité de Rome, la volonté de laisser aux États membres leurs prérogatives en matière sociale a toujours été claire. Pour autant, l'acquis social communautaire, qui s'appuie notamment sur la participation active des partenaires sociaux, fonde un arsenal juridique important (encadré 2) et pèse sensiblement sur les différentes législations nationales [3]. Néanmoins, cette politique reste embryonnaire par rapport à d'autres grandes politiques communautaires (comme la PAC ou la politique de la concurrence). Elle ne repose pas sur un code du travail européen, et n'assure pas les trois fonctions habituelles d'une politique sociale. L'Europe sociale n'offre, en effet, pas de services directs aux citoyens européens. De même elle ne joue qu'un rôle marginal de redistribution à travers le fonds social européen doté en 2006 de 11,6 milliards d'euros, mais dont la majorité est orientée vers l'aide aux régions en retard de développement. Sur la période 2000-2006, 24 milliards d'euros se sont toutefois investis dans les politiques de formation et d'emploi.

Texte associé : Genèse de l'Europe sociale 2024 (encadré 2)

La politique sociale européenne assume en revanche une importante fonction de régulation à travers des actions d'harmonisation, de coordination et de convergence des politiques sociales nationales. Cette mission est essentielle au bon fonctionnement du marché unique car la dispersion des politiques sociales induit une dispersion du coût du travail qui affecte les règles de concurrence non faussée. L'harmonisation des droits sociaux est cependant très délicate et conserve un caractère d'exception, notamment avec les réticences de la Grande-Bretagne et des nouveaux pays membres à placer le social au coeur de la construction européenne. La coordination des actions de chaque État membre, si elle est parfois délicate, permet au moins aux États

membres de conserver leurs propres systèmes nationaux. Elle fonctionne bien dans le cadre de la mobilité des travailleurs et, plus globalement, la circulation des personnes. Enfin la convergence renvoie à un mode d'action plus léger qui consiste à fixer des objectifs communs, à comparer les politiques menées et les résultats atteints [2]. Cette évolution, qui s'inscrit dans la stratégie de Lisbonne, répond à la mutation du contexte économique depuis les années 1990 qui vient remettre clairement en cause le modèle social européen traditionnel.

L'Europe sociale face aux mutations de son environnement

L'Europe sociale s'est construite en marge de l'Europe économique, suivant le principe que le développement social serait tiré par le développement économique. Mais l'Europe économique a profondément évolué. Face à ces mutations, le principe de l'économique qui tire le social vers le haut paraît caduc. La logique actuelle semble bien différente. La politique sociale doit à la fois participer au développement économique de l'Europe, en aucun cas l'entraver, et tenter en aval d'amortir ses effets négatifs.

Au premier rang des chocs subis par l'Europe, on trouve la mondialisation et ses effets inégalitaires. Les gagnants sont les travailleurs les plus qualifiés et les détenteurs du capital, tandis que les travailleurs les moins qualifiés sont largement perdants : tant en termes de salaires, dans les pays aux marchés du travail flexibles comme le Royaume-Uni, qu'en termes d'emploi, comme dans les pays aux marchés du travail plus rigides d'Europe continentale. Ce résultat est la conséquence logique des mécanismes de spécialisations internationales déclenchés dans les années 1980. Ce développement économique inégalitaire pèse alors sur les systèmes de protection sociale et de redistribution.

L'Europe sociale est ici confrontée à une réalité nouvelle qui ne peut que l'influencer. Certaines de ses avancées sont d'ailleurs directement liées à ces évolutions. À l'instar de la directive adoptée en 2002 sur l'information et la consultation des travailleurs au sein de l'UE qui a fait suite à la décision brutale de fermeture de l'usine Renault à Vilvoorde en Belgique au nom de la compétitivité internationale. De même, lorsqu'en 2005 Hewlett-Packard avait annoncé un plan de restructuration qui prévoyait 6 000 suppressions d'emplois en Europe dont 1 250 en France. M. Chirac avait alors " émis le souhait que l'Union européenne protège davantage ses peuples contre les menaces de précarité économique et sociale liées aux évolutions récentes du marché mondial ". Le président de la commission, M. Barroso avait alors relancé l'idée de la création d'un instrument de solidarité pour aider les travailleurs, victimes de la fragilisation de leur entreprise.

Cela a donné lieu à la création en 2007 du Fonds d'ajustement à la mondialisation (FAM). Il s'adresse aux travailleurs licenciés à cause du commerce international, notamment en cas de délocalisation vers des pays tiers mais aussi en cas de déclin marqué d'un secteur d'activité lié à une nette hausse des importations, comme le textile. Doté au maximum de 500 millions d'euros annuels (moitié moins que ce qui avait été fixé au départ), il pourrait soutenir chaque année jusqu'à 50 000 travailleurs européens. Il apportera une assistance individuelle, ponctuelle et limitée dans le temps, pour financer des services sur mesure destinés à les aider par des compléments salariaux, un recyclage ou une aide concrète pour trouver un nouvel emploi. La France est le premier pays à bénéficier de ce fonds, puisque deux demandes du secteur automobile ont été approuvées par la commission le 25 juin 2007. Un tel fonds existe déjà aux États-Unis, mais pour un résultat marginal face à l'ampleur des bouleversements industriels et sociaux qui découlent de la mondialisation. On peut donc craindre que cette initiative soit insuffisante, bien que positive, et que le défi posé par la mondialisation à l'UE reste entier.

D'autant plus que l'élargissement vers l'Est (en 2004 et 2007) vient encore compliquer l'action de l'Europe sociale (tableau 1). La dispersion des niveaux de vie est éloquente. Elle s'accompagne de nettes différences dans les systèmes de protection sociale qui rendent plus difficile encore la tâche d'harmonisation sociale dans l'UE (carte). Ainsi, les dépenses de protection sociale par habitant (en parité des pouvoirs d'achat) sont sept fois plus faibles dans les États baltes que dans les trois pays de l'UE aux niveaux les plus élevés. La transition des PECO (pays d'Europe centrale et orientale) après la chute des régimes communistes laissant un véritable vide social. En fait, chaque nouvel entrant calque sa politique sociale sur les modèles qui existent déjà dans l'UE et en particulier vers le modèle anglo-saxon et le modèle méditerranéen [4]. Les deux modèles les moins exigeants socialement, qui offrent le plus faible niveau de protection et sont associés aux plus fortes inégalités (encadré 1). La tendance actuelle montre d'ailleurs une baisse de la part des dépenses de protection sociale dans le PIB des États membres de l'UE.

Tableau : PIB par habitant dans l'UE à 27 en 2005 (tableau 1)

Carte : Dépenses de protection sociale en % du PIB dans l'UE en 2004 (carte)

Cette évolution renforce la polarisation des modèles sociaux dans l'Europe et le poids des modèles réputés plus inégalitaires. Elle peut faire craindre également une montée du dumping social, avec des délocalisations des pays " à mieux-disant social " vers les pays " à moins-disant social " au sein même de l'Europe. Cette crainte existe, même si aucune étude empirique ne l'étaye véritablement. Elle est d'autant plus sensible que parallèlement à l'élargissement de 2004 se mettait en place la directive sur les services (dite " directive Bolkenstein ") qui, pour faciliter la libre circulation, consacrait le principe du pays d'origine. Ainsi, pour les entreprises de services ayant une activité dans d'autres pays de l'Union, seul le droit du pays d'origine aurait dû s'appliquer.

Le texte adopté en mai 2006 a finalement exclu le droit social et la sécurité sociale de la directive et a écarté le principe du pays d'origine. Cependant, loin de protéger les citoyens contre ses effets négatifs, l'Europe sociale est apparue comme un cheval de Troie de la mondialisation. L'élargissement vers l'Est participe à ce titre à la crise de légitimité que traverse l'UE. Il éloigne les perspectives d'harmonisation, alors même que les marchés sont de plus en plus intégrés et, par suite, fait peser le risque de la concurrence sociale.

Relancer la construction de l'Europe sociale n'est donc pas aisé dans ce contexte, mais est plus que jamais nécessaire. D'autant que le vieillissement de la population européenne plombe considérablement les comptes sociaux. En 2004, dans l'UE à 25, les prestations de vieillesse et survie représentaient 46 % de l'ensemble des dépenses de protection sociale, soit 12 % du PIB. Ce chiffre atteignait 61,3 % du total des prestations et 15,4 % du PIB pour l'Italie. Les PECO sont dans une situation particulièrement préoccupante sur ce plan. Seule l'Irlande, avec la population la plus jeune d'Europe, échappe à ce problème et n'accorde que 3,8 % de son PIB aux prestations de vieillesse (Eurostat).

Vers un renouveau de l'Europe sociale ?

La stratégie de Lisbonne lancée en mars 2000 devait faire de l'Europe " l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable, accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale " à l'horizon 2010. Le bilan dressé par la commission est très mitigé, voire médiocre, puisque l'objectif ne sera pas atteint. Une version révisée recentre maintenant l'action communautaire sur la croissance et l'emploi dans un souci de cohésion sociale. Cela traduit la dilution de l'Europe sociale dans la stratégie de Lisbonne au service de la compétitivité et de l'emploi. C'est par exemple le cas pour les retraites puisque l'objectif n'est plus simplement de viabiliser leur financement, mais également d'atteindre des objectifs de taux de remplacement, de taux d'emploi des seniors, ou encore de niveau de revenu. Cela signifie aussi que les politiques communautaires se doivent d'intégrer systématiquement des objectifs sociaux et, plus précisément, de renforcement de la cohésion sociale. En effet, le suivi de la stratégie s'établit à partir de quatorze indicateurs synthétiques qui donnent une place importante au domaine social. Ainsi, il n'y aurait pas forcément plus d'Europe sociale, mais une Europe plus sociale [3].

Les voies d'action européennes ont alors dû s'adapter au détriment de l'approche normative. De fait, depuis le début de la décennie 2000 et notamment depuis 2004, les textes contraignants en matière sociale cohabitent avec la " méthode ouverte de coordination " (MOC). Cette dernière repose sur la définition d'objectifs communs, d'indicateurs et de comparaison des résultats. On peut y voir un glissement de la hard law vers la soft law à l'anglo-saxonne. La MOC permet d'aborder un nombre plus large de domaines qui échappaient traditionnellement à la compétence européenne puisque la MOC est le fait des Étatsmembres et se concrétise par des actions nationales allant dans le même sens.

Cette transformation des modes d'intervention en matière sociale annonce sans doute un renouveau de l'Europe sociale. Mais certains craignent une inflexion libérale de la politique sociale basée sur un ensemble de textes non contraignants et du coup vides de sens. Le fait que les objectifs économiques soient intimement associés au domaine social n'est bien sûr pas étranger à cette crainte : l'Europe sociale au service d'une économie libérale. Ce fut un des leitmotivs du débat sur la Constitution en 2005. Néanmoins, ce débat n'est pas forcément pertinent, car il est trop manichéen d'opposer une vision libérale à une vision régulationniste. L'Europe sociale est manifestement à la recherche de la fameuse troisième voie.

La tentation de la flexicurité

La mondialisation et les évolutions rapides du contexte économiqueeuropéen imposent une grande flexibilité aux entreprises des 27 États membres. Elles doivent en permanence s'adapter et veiller à rester concurrentielles vis-à-vis du reste du monde, ce qui se traduit par une demande accrue de souplesse dans la relation salariale et donc une plus grande facilité d'embauche/licenciements [5]. D'un autre côté, les ajustements induits sur le marché du travail par cette même mondialisation, à travers la dynamique des spécialisations, fragilise et bien souvent précarise la situation des travailleurs. Les contrats de travail " atypiques ", suivant la typologie de la Commission européenne, ne cessent de se développer avec une montée généralisée des contrats à durée déterminée, de l'intérim, etc.

Concilier flexibilité pour les entreprises et sécurité pour les travailleurs est dans notre système de pensée " continental ", improbable voire impossible. Pourtant les Danois, à partir de 1993, semblent avoir résolu ce problème de " quadrature du cercle " en imaginant un système d'intervention publique, souvent qualifié de triangle d'or, qui combine le droit du travail, le régime d'indemnisation et la politique de l'emploi. Ce triptyque est en fait souvent dissocié dans les autres pays.

Il s'agit de compenser la grande flexibilité accordée aux entreprises danoises concernant la relation salariale par une politique très généreuse d'indemnités qui assure la continuité du revenu des travailleurs. Cette politique est financée par un important niveau de prélèvement, mais grâce à la politique très active de l'emploi, qui assure à la fois un suivi, une assistance et un contrôle actif des chômeurs, le temps de non-activité a été très sensiblement réduit. En outre, cette politique de l'emploi induit une requalification des travailleurs tout au long de leur vie, avec un investissement record à l'échelle européenne dans la formation continue, et une aide à la mobilité qui leur permet de s'adapter aux évolutions du marché du travail et à la demande de qualification mouvante des entreprises en univers mondialisé. La trajectoire des travailleurs s'en trouve ainsi sécurisée. Les Danois ont donc réussi à associer flexibilité et sécurité créant ainsi la flexicurité.

Si ce triangle d'or est en partie à la base du miracle économique du Danemark (avec notamment en 2006 un taux de chômage de 3,9 % et un taux d'emploi de 77,4 %), dont la situation avant 1993 était assez comparable à celle de la France, il n'en est cependant pas le seul moteur. Par exemple, la réduction drastique du déficit public permit également un retour net de la croissance qui a favorisé les évolutions sur le marché du travail. En outre, comme dans les autres pays européens, le système danois éprouve des difficultés à relever le défi du vieillissement de sa population ou celui de l'intégration des travailleurs immigrés [6]. La politique danoise constitue-t-elle alors un exemple pour le reste de l'Europe et pour des pays plus grands et moins homogènes culturellement ? Sans doute ne faut-il pas trop idéaliser le triangle d'or danois, mais plutôt essayer d'en prendre le meilleur.

Même s'il est assez représentatif de l'ensemble des pays nordiques, le modèle danois n'est qu'une voie vers la conciliation de la flexibilité et de la sécurité (rapport CES mai 2007). D'autres expériences existent. Ainsi, l'Autriche a rénové en 2003 son système d'indemnité chômage en remplaçant le principe des droits proportionnels au temps passé dans l'entreprise par un compte individuel de droits indépendants qui suivent le salarié d'un emploi à l'autre. Cela facilite notamment la mobilité des travailleurs qui peuvent changer d'entreprise, par choix ou du fait d'un licenciement, tout en conservant leurs droits. L'Autriche a également mis en place un très efficace système de reclassement face aux restructurations. Grâce à un certain nombre de réformes, ce pays jouit d'excellents résultats économiques et sociaux : taux de chômage à 4,8 % en 2006 (7,9 % dans l'UE), taux d'emploi à 70,2 % (contre 64,4 % dans l'UE et 63 % en France). De la même façon, les Pays-Bas se sont également engagés dans ce type de politique dans les années 1990 avec là encore des résultats probants. Enfin, depuis 2006 l'Espagne et l'Irlande amorcent des politiques qui vont aussi dans ce sens et notamment introduisent la notion de sécurisation des parcours professionnels. La France s'inscrit dans une logique similaire à ces deux derniers pays avec la publication au printemps 2007 de deux rapports majeurs sur la sécurisation des parcours professionnels par le Conseil économique et social (CES) [7]) et le Conseil d'orientation pour l'emploi (COE) [8], qui ouvrent la voie de la flexicurité.

Compte tenu de ces expériences nationales, la Commission européenne s'intéresse de près à la flexicurité. Dans une communication de juillet 2007 [9], la CE définit huit grands principes communs de flexicurité qui devraient normalement être adoptés fin 2007 par le Conseil européen. L'objectif est de coordonner les politiques nationales et de faire de la flexicurité un des pivots du modèle social européen rénové. Démarche qui s'accorde parfaitement avec la stratégie de Lisbonne. La flexicurité pourrait donc bien devenir le prochain catalyseur de l'Europe sociale. Elle sera en tout cas le centre des débats du prochain sommet social tripartite de 2008, sans exclure cependant d'autres voies de rénovation du modèle social européen.

La RSE au coeur du modèle social européen ?

Depuis le livre vert sur la responsabilité sociale des entreprises (RSE) publié en 2001, la Commission européenne ne cesse de rappeler son engagement pour promouvoir ce principe. Le lancement de " l'Alliance européenne pour une entreprise compétitive et durable ", le 22 mars 2006, insiste bien sur l'importance que revêt la responsabilité sociale des entreprises aux yeux de la commission. Dans ce texte, les pouvoirs publics européens s'engagent sans réserve à promouvoir les pratiques volontaires des entreprises visant à définir leur responsabilité sociétale.

Cela confirme également que l'approche réglementaire est maintenant écartée au profit d'une approche volontaire, au grand soulagement des grandes entreprises européennes. On retrouve ici le glissement de la hard law vers la soft law qui caractérise aujourd'hui l'Europe sociale. La commission reconnaît aussi l'apport de la responsabilité sociale de l'entreprise aux objectifs de Lisbonne. Le seul problème reste néanmoins que le concept de responsabilité sociale est encore très flou. Il renvoie aussi bien aux aspects sociaux qu'environnementaux. Le fait de définir la responsabilité sociale comme l'application par l'entreprise des principes du développement durable ne permet guère de clarifier le débat. Certes le concept est encore jeune et l'onpeut espérer qu'à terme des normes sociales émergent de la jungle normative actuelle [10] et viennent donner un contenu cohérent et consistant à des politiques de responsabilité sociale manquant encore singulièrement d'épaisseur.

L'infléchissement de l'Europe sociale vers la flexicurité et la responsabilité sociale des entreprises sont donc parfaitement complémentaires. Elles fondent deux nouveaux piliers de l'Europe sociale qui s'accordent en tout point avec la stratégie de Lisbonne. Le modèle social européen se rénove, voire change de paradigme en abandonnant le " welfare-state ". Pour autant, malgré les réussites indéniables du Danemark ou de l'Autriche, rien ne permet d'assurer que ces changements seront positifs à l'échelle de l'ensemble de l'Europe. Car le bilan de la stratégie de Lisbonne est pour l'instant bien maigre. Si l'Europe sociale est bien à la croisée des chemins, voire déjà avancée sur la voie du changement, il n'en reste pas moins délicat de prévoir où mènera ce chemin.

Bibliographie

    [1] Favarel B., L'Europe sociale : acquis et défis, " Questions internationales ", juillet-août 2006, n° 20.
    [2] IGAS, " La dimension européenne des politiques sociales ", Rapport annuel, Inspection générale des Affaires sociales, 2006.
    [3] Aubin C., L'Europe sociale entre mythe et réalité, " Droit social ", mai 2007, n° 5.
    [4] Cartapanis A., Koulinsky A., Richez-Battesti N., L'hétérogénéité sociale de l'Union européenne après l'élargissement et la question des délocalisations, " Revue économique ", juillet 2005, vol. 57, n° 4.
    [5] Sapir A., " Globalisation and the Reform of European Social Models ", Background Document for the Presentation at ECOFIN Informal Meeting in Manchester, 9 September 2005.
    [6] Boyer R., " La flexicurité danoise : quels enseignements pour la France ? ", CEPREMAP, éd. Rue d'Ulm, avril 2006.
    [7] CES, " La sécurisation des parcours professionnels ", Avis du Conseil économique et social, juin 2007.
    [8] COE, " La sécurisation et la dynamisation des parcours professionnels ", Rapport d'étape du Conseil d'orientation pour l'emploi, mai 2007.
    [9] Commission of the European Communities, " Towards Common Principles of Flexicurity : More and Better Jobs through Flexibility and Security ", Communication COM, 359 final, Brussels, 27.6.2007.
    [10] Cardebat J.-M., Les normes sociales : nouvelle mode ou nouvelle régulation sociale ?, " Écoflash ", novembre 2006, n° 212, CNDP.

Ecoflash, n°222 (11/2007)

Ecoflash - L'Europe sociale à la croisée des chemins