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Les politiques de l'emploi

Christine Erher, Centre d'Économie de la Sorbonne, Université Paris I et CNRS, Centre d'Études de l'emploi

Les politiques de l'emploi font partie des politiques structu-relles, et se partagent entre les dépenses dites passives, visant à limiter les conséquences du chômage, et les dépenses actives, dont les objectifs sont de créer des emplois, mais aussi d'améliorer le niveau de formation des salariés, ou le fonctionnement du marché du travail. On oppose en général plusieurs modèles de politiques de l'emploi, dont les mieux différenciés sont le modèle libéral et le modèle nordique. En Europe, ces politiques, bien qu'elles demeurent une compétence nationale, font l'objet depuis 1997 d'une coordination dans le cadre de la Stratégieeuropéenne pour l'emploi, dont on peut dire qu'elle a accompagné des tendances de réforme communes. Du point de vue empirique, ces politiques ont une efficacité, dont l'ampleur demeure toutefois controversée.

Dans une perspective très générale, les politiques de l'emploi comprennent " l'ensemble des interventions publiques sur le marché du travail, visant à en corriger les éventuels déséquilibres, et/ou à limiter les effets néfastes de ces derniers " [1]. Cette définition, bien qu'elle soit large, exclut a priori les politiques macroéconomiques de lutte contre le chômage conjoncturel, qui ne concernent qu'indirectement le marché du travail : les politiques de l'emploi désignent ainsi plutôt des politiques structurelles. Néanmoins, la définition citée peut inclure des mesures très diverses : réglementation du marché du travail (salaire minimum, règles de licenciement, temps de travail) ; interventions sur le coût du travail ; incitations fiscales à l'activité ; indemnisation du chômage ; préretraites ; mesures ciblées sur les chômeurs (formation, aide à la recherche d'emploi ; stages ou emplois publics temporaires). Dans les analyses économiques des politiques de l'emploi, mais aussi dans les publications des organismes internationaux (OCDE, Union européenne), les mesures relevant de la réglementation du marché du travail et les dispositions juridiques concernant le contrat de travail sont en général exclues.

Parmi cet ensemble d'interventions, on doit opérer deux distinctions importantes. La première oppose les mesures " générales " et les mesures " ciblées " : ces dernières correspondent aux dispositifs bénéficiant à des catégories particulières, tels les jeunes, les chômeurs (et en particulier les chômeurs de longue durée), les seniors, ou encore les handicapés, tandis que les mesures générales bénéficient à l'ensemble des salariés indépendamment de leurs caractéristiques individuelles (mais en lien avec leur situation sur le marché du travail, comme par exemple les exonérations de charges sociales en France, accordées en fonction du niveau du salaire).

Une seconde distinction courante oppose les mesures " actives " et les mesures " passives ". Les mesures actives ont pour objectif de remettre les chômeurs en emploi et d'augmenter le niveau d'emploi dans l'économie, soit de manière directe (création d'emplois publics temporaires, subventions à l'embauche), soit de manière indirecte (formation). Les mesures passives comprennent l'indemnisation du chômage et les dispositifs de cessation anticipée d'activité, dont l'objectif est d'atténuer les conséquences du chômage. Cette catégorisation pose toutefois problème, la frontière entre les deux types de dispositifs étant de plus en plus floue. Par exemple, l'assurance-chômage revêt une vocation d'incitation à la recherche d'emploi au travers de la dégressivité des allocations ou de l'application de conditions de recherche d'emploi.

L'histoire des politiques de l'emploi est étroitement imbriquée avec celle des systèmes de protection sociale [6]. Dans la plupart des pays, la création d'un système universel et obligatoire d'assurance-chômage est une composante de la mise en place d'une protection sociale elle-même universelle, qui a lieu après la Seconde Guerre mondiale. En revanche, le développement des politiques actives de l'emploi (formation, intermédiation sur le marché du travail, aides à l'emploi) est plus tardif : pendant les Trente Glorieuses, apparaissent les principales institutions en charge de l'amélioration du fonctionnement du marché du travail (agences nationales pour l'emploi, par exemple en France l'ANPE est créée en 1967) et de l'accompagnement des restructurations, mais c'est surtout la dégradation progressive de la situation de l'emploi dans les années 1970-80 qui entraîne un développement des interventions de politique active de l'emploi, avec un glissement de ces interventions d'une logique sectorielle à une logique contre-sélective.

Quelques éléments précurseurs sont toutefois nettement antérieurs, en particulier en Suède, pays symbole de la social-démocratie. Dès 1914, une commission composée de syndicats et d'employeurs (Commission Myrdal) propose la création d'un système d'emplois publics subventionnés, en complément de l'assurance chômage. Cette proposition s'appuie sur l'idée qu'il est préférable pour la société de financer des emplois, plutôt que des allocations chômage. L'idée d'" activation " des dépenses publiques liées au chômage, n'est donc pas une invention récente... Ces orientations seront mises en oeuvre dans les années 30, puis dans les années 50, par des gouvernements sociaux-démocrates.

La diversité des pratiques nationales

En termes de niveau de dépenses, sur la base de données financières standardisées (OCDE), on oppose des pays peu interventionnistes, où l'effort de politique de l'emploi représente moins de 1 % du PIB (États-Unis, Japon, Royaume-Uni), et des pays où la dépense consacrée aux politiques de l'emploi dépasse les 2,5 % du PIB (Danemark, France,Allemagne, Suède) (graphique).

Graphique : Les dépenses de politique de l'emploi en 2004

Ces écarts se doublent de différences marquées en termes de structure (graphique et tableau) : la part des dépenses actives est forte en Suède ou au Royaume-Uni (50 % et plus), alors qu'elle est plus limitée en France, enAllemagne et en Italie. Au sein de celles-ci, les diverses formes d'aide à l'embauche (incitations à l'emploi et création directe d'emplois) représentent une part négligeable des dépenses pour l'emploi au Royaume-Uni, contre plus de 10 % en France et en Italie. Les préretraites, quoique en régression, sont encore présentes en Allemagne, en France ou en Italie, alors qu'elles n'existent plus au Royaume-Uni ou en Suède. Les dépenses en faveur des handicapés apparaissent particulièrement importantes en Suède comparativement aux autres pays.

Du point de vue du financement de la dépense pour l'emploi, en Allemagne les dépenses sont quasi intégralement financées par les cotisations sociales, en Grande-Bretagne, les ressources proviennent de l'impôt. On retrouve le contraste classique de l'analyse entre la logique beveridgienne et bismarkienne de protection sociale, étendue à l'ensemble des dépenses de politique de l'emploi, au-delà de l'indemnisation du chômage. La France et la Suède constituent à cet égard des systèmes mixtes, où les politiques actives relèvent principalement de l'impôt, alors que l'indemnisation du chômage est financée par les cotisations sociales.

Tableau : La structure des dépenses pour l'emploi en 2004

Enfin, sur le plan institutionnel, dans un certain nombre de pays, la politique active de l'emploi relève, au niveau central, d'une organisation autonome, sous le contrôle du gouvernement : le Conseil national de la politique de l'emploi (AMS) en Suède, l'Institut fédéral du travail (BAA) en Allemagne par exemple sont des institutions publiques indépendantes dotées d'un pouvoir de décision ; elles ont les compétences pour mettre en oeuvre des mesures. A contrario, en France et aux Pays-Bas, l'organisation et la coordination de la politique de l'emploi relèvent directement de la responsabilité du ministère du Travail ; en France, cette responsabilité est doublée d'un pouvoir de décision du Ministère à l'égard des orientations de la politique active de l'emploi.

L'autonomie des structures institutionnelles de la politique de l'emploi à l'égard du gouvernement semble liée au degré de participation des partenaires sociaux à la politique de l'emploi, de même qu'au niveau de centralisation des relations professionnelles : en effet, les syndicats et organisations patronales participent à l'orientation et à la décision en matière de politique de l'emploi au niveau central en Allemagne et en Suède, l'AMS et le BAA étant des structures tripartites. Cette participation existe également aux Pays-Bas (Comité central tripartite de la politique de l'emploi, CBA), tandis qu'elle n'apparaît pas dans le cas français. En France, la responsabilité des partenaires sociaux à l'égard des politiques de l'emploi ne concerne que les mesures passives (indemnisation du chômage, et certains dispositifs de préretraite).

Ces différences, considérées dans leur ensemble, aboutissent à opposer clairement deux modèles de politique de l'emploi : un modèle " libéral ", observable aux États-Unis et au Royaume-Uni, caractérisé par une intervention minimale sur le marché du travail, où le rôle de la politique de l'emploi se limite à l'amélioration du fonctionnement du marché du travail (information, mobilité, éventuellement adéquation des formations) ;et un modèle " universaliste " ou " nordique ", dont l'archétype est la Suède ou le Danemark, où les politiques de l'emploi sont fortement développées et généreuses, dans toutes leurs dimensions (formation, aides à l'emploi), où elles allient un objectif structurel et un objectif conjoncturel (forte réactivité en cas de montée du chômage), et où leur développement s'appuie sur une forte participation des partenaires sociaux. Ces deux modèles ont en commun d'accorder une place prépondérante à l'impôt dans le financement de la politique de l'emploi.

Un ensemble intermédiaire de pays, dont font partie la France, mais aussi l'Allemagne ou l'Italie, se caractérise par des niveaux d'intervention relativement élevés, avec une place plus importante des cotisations sociales dans le financement (en particulier pour les mesures passives), mais avec des logiques d'intervention plus hétérogènes. Ces pays ont tous connu un développement important des mesures de préretraites dans les années 80.

La coordination européenne

La fin des années 80 et les années 90 apparaissent comme une phase de transformation des politiques de l'emploi, notamment en Europe. Plusieurs facteurs communs aux pays européens expliquent les évolutions : la situation du marché du travail (persistance d'un niveau élevé de chômage dans de nombreux pays) ; les contraintes imposées aux finances publiques, notamment dans le cadre du Traité de Maastricht ; l'internationalisation de la concurrence, qui induit une pression à la baisse sur le coût du travail... Par ailleurs, on relève une évolution des recommandations en matière de politique de l'emploi, notamment celles de l'OCDE dans sa stratégie pour l'emploi, ou de la Commission européenne : celles-ci s'éloignent en effet du paradigme keynésien, et considèrent que le chômage s'explique en partie par les effets des systèmes de protection sociale sur le coût du travail (soit directs par le biais des cotisations sociales, soitindirects via les effets de pression salariale induits par une générosité excessive des revenus de remplacement, indemnisation du chômage, minima sociaux...). Cette analyse des causes du chômage conduit à recommander des réformes des politiques de l'emploi, afin de rendre les mesures plus incitatives à la reprise d'emploi (dégressivité des allocations chômage, sanctions...), et/ou de favoriser la baisse du coût du travail. Enfin, dans le cadre de l'Union européenne, on voit l'affirmation progressive d'une coordination européenne des politiques de l'emploi à partir du sommet du Luxembourg et de la mise en place de la Stratégie européenne pour l'emploi (SEE) en 1997.

En vertu du principe de subsidiarité, les politiques de l'emploi, tout comme les politiques sociales, demeurent une compétence nationale. Cependant, la SEE vise à promouvoir un processus de coordination original, grâce à une nouvelle méthode de gouvernance (la " méthode ouverte de coordination "). Cette méthode repose sur la fixation d'objectifs communs (les " lignes directrices pour l'emploi ") (encadré 1), auxquels sont associés des indicateurs, et sur l'échange d'information au travers de la rédaction de Plans nationaux d'action pour l'emploi dans lesquels les pays membres présentent les moyens mis en oeuvre pour parvenir à ces objectifs. Le processus doit également permettre l'échange sur les " bonnes pratiques ", et une meilleure connaissance des politiques des autres États.

Texte associé : Les lignes directrices pour l'emploi (2005-2008) et les indicateurs de suivi (encadré 1)

Du point de vue de ses orientations, la SEE n'est pas neutre, et se caractérise par de nombreuses ambiguïtés : elle définit la notion de plein emploi à partir d'objectifs de taux d'emploi (70 % pour la population en âge de travailler à l'horizon 2010), et recommande pour cela des mesures d'incitation au travail et de flexibilité du marché du travail, tout en affirmant un objectif de " qualité de l'emploi " [2]. Elle fait également référence à la notion de " flex-sécurité ", c'est-à-dire à l'idée selon laquelle les meilleures performances en matière d'emploi sont obtenues en combinant un marché du travail dérégulé et une sécurisation des parcours professionnels au travers de l'assurance-chômage, de politiques de formation et reconversion intensives (l'archétype de cette combinatoire favorable étant représenté par le " modèle danois ").

Ce processus de coordination dans le domaine de l'emploi et des politiques sociales repose sur l'idée qu'il est possible d'obtenir une convergence minimale en matière d'emploi et de protection sociale à partir de procédures de coordination non contraignantes, fondées sur l'échange d'informations et la discussion entre les pays. L'impact de cette coordination sur les politiques nationales ne peut être quantifié. Toutefois, des travaux qualitatifs ont montré qu'il existait des effets d'apprentissage et de diffusion des idées en matière d'intervention sur le marché du travail. De plus, même si les déclinaisons nationales sont différentes, on note bien des tendances communes dans les réformes mises en oeuvre depuis la fin des années 90.

Parmi ces tendances, on peut en relever trois qui apparaissent centrales :

Premièrement, du point de vue institutionnel, on assiste à un changement des modes de gouvernance des politiques de l'emploi. En particulier, la privatisation de certains services d'aide aux chômeurs, développée au départ au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, tend à se généraliser. Au Royaume-Uni, les Conseils Formation Entreprise (TEC) ont été institués dès 1988 sous la forme de sociétés locales dirigées par les employeurs : ils sont responsables de la mise en oeuvre de la formation et des aides à la création d'entreprises. Aux Pays-Bas, le service de l'emploi s'appuie partiellement sur des institutions semi-publiques de placement, comme l'agence d'intérim START, qui a pour objectif prioritaire l'insertion des chômeurs difficiles à placer en tant que salariés intérimaires. Depuis 2005, la France s'est également engagée dans cette voie suite à la suppression du monopole de l'ANPE et au développement d'expériences de sous-traitance du placement des chômeurs à des opérateurs privés. Ces expériences ont été jugées favorables, et l'Unedic s'oriente vers la pérennisation de cette forme d'externalisation.

En termes de contenu des mesures, l'" activation " des dépenses est considérée comme une priorité par l'OCDE et par l'UE, depuis le début des années 90. Il s'agit d'une part de privilégier les mesures actives par rapport aux mesures passives, mais également de rendre les dépenses passives, et en particulier les systèmes d'indemnisation du chômage, plus favorables à l'emploi. De nombreuses réformes ont été réalisées dans ce sens en Europe : dégressivité des allocations, possibilité de cumul partiel avec des revenus d'activité, subventions à la création d'entreprise pour les chômeurs, sanctions en cas de non-respect des critères de recherche d'emploi... Cette orientation rejoint une thématique plus récente qui généralise ce type de mécanismes incitatifs à l'ensemble du système de prestations sociales et fiscales (politiques d'incitation au travail, ou welfare to work). Dans l'ensemble, ces réformes conduisent à privilégier l'intervention sur l'offre de travail. Parmi les exemples récents de politiques fiscales ciblées sur l'offre de travail, on peut citer le Working Families Tax Credit anglais, ou encore la Prime pour l'emploi française. Dans ces deux pays, le système d'allocations chômage a également été rendu plus contraignant du point de vue du critère de recherche d'emploi (Jobseeker's Allowance au Royaume-Uni, PARE en France).

Enfin, un enjeu commun aux politiques de l'emploi est d'assurer l'intégration sur le marché du travail des catégories caractérisées par un faible taux d'emploi (seniors, ou femmes). Les pays sont inégalement touchés par ces difficultés : les problèmes d'emploi des seniors touchent particulièrement les pays continentaux, tandis que les pays du Sud de l'Europe (à l'exception du Portugal) cumulent de faibles taux d'emploi des seniors et de faibles taux d'emploi féminins. En ce qui concerne les seniors, les réformes entreprises visent tout d'abord à supprimer les incitations au retrait d'activité (limitation voire suppression des financements publics pour les préretraites), et à développer des mesures actives spécifiques (formation, emplois non marchands, subventions...). La France s'est ainsi engagée sur cette voie depuis 2003, en combinant la fermeture des dispositifs de préretraites, la création d'incitations à la poursuite d'activité dans le cadre du système de retraites (surcote et possibilités de cumul emploi-retraite), et le développement des aides à l'emploi ciblées sur les seniors. L'accroissement de l'emploi féminin suppose en premier lieu le développement de modes de garde des enfants, mais aussi l'amélioration des conditions d'emploi des femmes (respect de l'égalité de salaire hommes-femmes).

Quelle efficacité des politiques de l'emploi ?

Les dispositifs de politique de l'emploi ont fait l'objet de multiples critiques, notamment en termes d'efficacité économique. La base de ces critiques est en partie d'ordre théorique : ainsi, les politiques passives sont accusées de réduire l'incitation au travail, en référence à la modélisation standard de l'offre de travail (encadré 2), alors même que les résultats empiriques conduisent à remettre en cause l'idée que les déterminants de l'offre de travail soient exclusivement d'ordre monétaire. Toutefois, les remises en cause proviennent également des résultats des évaluations disponibles.

Texte associé : Un aperçu des fondements théoriques des politiques de l'emploi (encadré 2)

L'enjeu central de l'évaluation des politiques de l'emploi est d'identifier et de quantifier l'impact des mesures sur des variables représentant leurs objectifs (emploi, chômage, fonctionnement du marché du travail). Pour les économistes, l'évaluation peut se faire à deux niveaux : au niveau des bénéficiaires des mesures (études microéconomiques), et au niveau de l'ensemble de l'économie (études macroéconomiques). Pour chacun des niveaux, les hypothèses testées sont mises en relation avec des modèles théoriques couramment utilisés en économie du travail, ou en macroéconomie.

Les évaluations microéconomiques sont les plus nombreuses. Leur objectif est d'isoler l'effet propre (ou effet net) des mesures sur la situation et les trajectoires de leurs bénéficiaires. Cet effet net est estimé sur la base d'une comparaison entre un groupe de participants et un groupe témoin, sur le modèle des sciences expérimentales. La sélection aléatoire des bénéficiaires et non-bénéficiaires a longtemps été considérée comme la seule méthode permettant d'obtenir des résultats fiables. En pratique, ce type d'expérimentation a été essentiellement développée aux États-Unis, et très peu en Europe, du fait du coût élevé de ces évaluations, et des problèmes éthiques qu'elles soulèvent dans le champ des sciences sociales. Les progrès des techniques économétriques ont permis une diversification des méthodologies d'évaluation, et l'obtention de résultats fiables sans recours à une procédure expérimentale.

Les évaluations macroéconomiques mesurent l'impact des politiques de l'emploi sur l'emploi, le chômage, les salaires, ou encore les flux sur le marché du travail, au niveau global. Elles utilisent des données agrégées, et éventuellement des modèles macroéconométriques existants [3].

Ces évaluations, dans le cas français mais également concernant les expériences étrangères, suggèrent les résultats suivants [3][4][5][7] :

  • les mesures d'aide à la recherche d'emploi des chômeurs augmentent le taux de retour à l'emploi et sont peu coûteuses ;
  • les mesures d'incitation au travail (telles que la Prime pour l'emploi française) ont un impact faible sur l'offre de travail, mais peuvent avoir des effets de redistribution des revenus ;
  • les mesures ciblées de créations d'emplois dans le secteur marchand génèrent de nombreux effets pervers (effet d'aubaine, lorsque les embauches auraient été réalisées de toute façon ; effet de substitution, lorsque les mesures conduisent simplement les entreprises à substituer l'embauche de publics prioritaires à d'autres embauches ; effet d'éviction, lorsque les mesures détruisent des emplois dans les entreprises n'utilisant pas la politique de l'emploi, par un effet de concurrence). Ces effets réduisent très fortement leur impact sur les créations nettes d'emplois dans l'économie. Selon les études du ministère du Travail en France, 70 % des employeurs auraient embauché de toute façon, même sans les dispositifs de subvention [4]. Néanmoins, dans certains cas, ce type de mesures permet de favoriser l'embauche de publics prioritaires, très éloignés du marché du travail. Les mesures générales de baisse du coût du travail font également l'objet d'évaluations controversées : les créations d'emplois liées aux baisses de charges existant depuis 1993 sont estimées entre 150 000 et 460 000 selon les études [9] ;
  • les mesures de créations d'emplois publics temporaires, ou d'emplois dans le secteur non marchand, semblent efficaces en termes de créations d'emplois emploi à court terme, en dépit d'un coût élevé. Néanmoins, l'obtention d'effets positifs sur les trajectoires individuelles est conditionné par la qualité des emplois offerts (qualification, intérêt du poste, accès à une formation...) ;
  • les formations " pures " semblent dans l'ensemble peu efficaces, tandis que les mesures d'alternance ont des effets plus favorables. Toutefois, elles restent très sélectives, et accueillent en général des publics plus proches du marché du travail.

Une conclusion complémentaire et transversale des évaluations est également que le contexte de mise en oeuvre compte, en particulier l'implication des acteurs et leur coordination (notamment à l'échelon local), au-delà des types de dispositifs.

Bibliographie

    [1] Barbier J.-C., Gautié J. (dir.), Les politiques de l'emploi en Europe et aux États-Unis, " Cahiers du CEE ", Paris, Puf, 1998.
    [2] CEE, " La qualité de l'emploi ", Paris, La Découverte, 2006, coll. Repères.
    [3] DARES, " La politique de l'emploi ", Paris, La Découverte, 1997, coll. Repères.
    [4] DARES, " Les politiques de l'emploi et du marché du travail ", Paris, La Découverte, 2003, coll. Repères.
    [5] Davoine L., Les politiques françaises de l'emploi depuis 2002 : orientations, inflexions et évaluations, " Regards sur l'actualité ", octobre 2006, n° 324, p. 19-32.
    [6] Erhel C., Politiques de l'emploi, " Encyclopedia Universalis ", Corpus, septembre 2002, nouvelle édition en 2006.
    [7] Erhel C., L'évaluation des politiques de l'emploi, in Allouche J. (dir.), " Encyclopédie des ressources humaines ", Paris, Vuibert, 2006, p. 970-979.
    [8] Erhel C., La politique de l'emploi française à l'heure de la stratégie européenne pour l'emploi, " Sciences humaines ", septembre 2004.
    [9] L'horty Y., " Les nouvelles politiques de l'emploi ", Paris, La Découverte, 2006,coll. Repères.

Ecoflash, n°218 (05/2007)

Ecoflash - Les politiques de l'emploi