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La maîtrise de la dette au sein de l'UE

Florent Aubry-Louis et Mickaël Sylvain, professeurs agrégés de sciences économiques et sociales.

La maîtrise de la dette publique apparaît aujourd'hui comme un souci majeur des débats économiques et politiques. Les engagements des États européens de contenir la dette sous le seuil de 60 % de PIB lors des traités de Maastricht et d'Amsterdam se sont révélés caducs pour nombre d'entre eux. En 2005, le déficit de la zone euro s'est élevé à 2,4 % du PIB et la dette publique à 70,8 % du PIB. La dette est fréquemment présentée dans le discours commun comme une charge pesant sur les générations futures et grevant la dynamique de croissance. Cependant la maîtrise des déficits publics, affirmée à travers l'adoption du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), a fait l'objet de nombreuses remises en cause. En outre, le défi démographique ainsi que l'entrée de nouveaux États ont largement déplacé les enjeux d'une règle indifférenciée.

La mise en place de l'euro décidée en 1992 à Maastricht a reposé sur la définition de deux critères relatifs à la dynamique des finances publiques : des déficits inférieurs à 3 % du PIB et une dette maintenue à moins de 60 % du PIB. L'indépendance de la BCE (art. 108 du traité de Maastricht) doit garantir la réalisation d'une politique monétaire résolument tournée vers la lutte contre l'inflation et ses statuts lui interdisent de monétiser la dette des États membres (art. 101). Cette configuration n'exclut cependant pas la possibilité d'une " guerre d'usure " entre des politiques budgétaires nationales (susceptibles de soutenir l'activité par l'augmentation des dépenses publiques et le creusement de la dette) et la politique monétaire maîtrisant les taux d'intérêt. En l'absence de règles encadrant les équilibres publics après l'adoption de l'euro, rien n'empêchait a priori le comportement de " passager clandestin " de la part d'un État membre désireux de laisser filer les déficits publics sans en payer le prix en terme de prime de risque sur les taux d'intérêt. Ainsi en l'absence de monnaie commune, tout pays laissant se dégrader ses finances publiques doit accepter de " payer " des taux d'intérêt plus élevés. Il est alors tentant dans le cadre de la monnaie unique de bénéficier de taux d'intérêt peu différenciés grâce à un marché de capitaux unifié.

À l'initiative de l'Allemagne, l'UE s'est donc dotée lors du traité d'Amsterdam de 1997, de règlements communautaires en matière de finances publiques constituant le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et visant à proroger la discipline en matière de finances issue des critères de Maastricht.

Le pacte comporte un " volet préventif " puisqu'en cas de risque de dépassement, la Commission adresse une recommandation au pays concerné et un " volet répressif " allant d'un dépôt temporaire jusqu'à une amende pouvant atteindre au maximum 0,5 % du PIB. Sauf " circonstances exceptionnelles ", la procédure pour déficit excessif (PDE) est engagée sur proposition de la Commission, mais sur décision ultime du Conseil Ecofin. Le PSC vise donc à assurer le respect d'un objectif de finances " saines et équilibrées ".

En effet, suivant cet argument, les États ont la possibilité, en cas de ralentissement de l'activité, de laisser jouer les stabilisateurs automatiques, c'est-à-dire de laisser se dégrader la composante conjoncturelle (encadré 1) du déficit dans la limite de 3 % du PIB. Pour être pleinement efficace, ce mécanisme nécessite l'existence de marges de manoeuvre budgétaires préalables que cherche justement à garantir le PSC.

Texte associé : La définition des soldes publics (encadré 1)

Par ailleurs, en contraignant les États à rechercher l'équilibre dès aujourd'hui et donc à réaliser des excédents primaires, le PSC offre l'opportunité à plus long terme de répondre au choc démographique (vieillissement attendu de la population) en permettant aux États de transformer les surplus primaires nécessaires à la stabilité de l'endettement actuel en dépenses sociales futures. À l'exception de la Grèce, de l'Italie et de la Belgique, l'ensemble des pays désireux d'adopter l'euro présentaient une dette inférieure à 60 % lors du basculement à l'euro en 1999.

Un pacte transgressé et amendé

La première critique adressée au pacte a porté sur la rigueur de la règle. En effet, les " circonstances exceptionnelles " qui permettent la suspension des sanctions sont " trop " exceptionnelles [1] puisqu'elles supposent que l'État concerné doit subir une récession supérieure à 2 %. Ensuite, le pacte est rapidement apparu pro-cyclique. Il limite le déficit public que l'État peut tolérer lorsque l'activité ralentit, ce qui contraint en effet les gouvernements à diminuer leurs dépenses (ou à augmenter leurs recettes) au moment même où le soutien à l'économie serait pertinent et indispensable. Enfin, lorsque la conjoncture est bonne et que le solde budgétaire s'améliore, rien n'oblige les gouvernements à infléchir leurs politiques économiques pour améliorer le solde structurel de leurs finances ou diminuer leurs dettes, ce qui donne un caractère asymétrique à la règle de finances publiques européennes.

En octobre 2002, le président de la Commission Romano Prodi qualifiait le pacte de " stupide, comme toutes les décisions qui sont rigides ". Un premier assouplissement du pacte a été adopté par le Conseil Ecofin de mars 2003 : l'objectif d'un solde budgétaire " proche de l'équilibre ou en excédent " doit désormais s'apprécier sur " l'ensemble du cycle d'activité " et le rythme d'assainissement des finances publiques est mesuré par l'amélioration du solde structurel qui doit atteindre 0,5 point de PIB par an. Selon A. Bénassy-Quéré [2], la conséquence majeure est de renforcer la symétrie du pacte : si les déficits maxima tolérés restent plafonnés à 3 % du PIB, les " cadeaux fiscaux " sont limités en période de haute conjoncture. Les États sont dès lors contraints de privilégier la maîtrise de la dette en cas de croissance. Toutefois,en novembre 2003, les déficits excessifs pour la deuxième année consécutive de l'Allemagne et de la France ont conduit le Conseil Ecofin à suspendre l'application du pacte à ces deux pays pour une durée indéterminée. Cette décision a alimenté la crise entre grands pays " laxistes " et petits pays " vertueux ". Le Conseil a adopté en conséquence en mars 2005, la proposition de réforme présentée par la Commission dont la deuxième partie (" renforcement du volet préventif ") accepte de définir des objectifs à moyen terme (OMT) différents par pays et de prendre en compte les dettes implicites relatives au vieillissement des populations. Cependant, la proposition d'enlever certaines dépenses (la France a proposé de prendre en compte les budgets militaires et les dépenses associées aux opérations de maintien de la paix au titre de la contribution à la sécurité, l'Allemagne, des transferts vers les Länder de l'Est au motif de contribution au budget de cohésion économique et sociale) du calcul du déficit n'a pas été retenue, le ratio de dette à 60 % du PIB est maintenu, l'examen de la soutenabilité (encadré 3) à long terme reste faible et l'exigence d'une réduction du déficit structurel de 0,5 % du PIB par an n'est pas remise en cause. Mathieu etSterdyniak peuvent ainsi estimer que la réforme " manque de rationalité économique " [3], car il n'y a pas de réflexion sur l'objectif de la politique budgétaire et l'utilisation de la dette.

Texte associé : La soutenabilité de la dette (encadré 3)

Le vieillissement : un enjeu structurel

En France, la dette publique s'est imposée comme un enjeu à la fois économique et politique avec la publication du rapport Pébereau (encadré 2) [4]. C'est au vu de deux éléments, la dette financière et la dette implicite (soit le poids supplémentaire attendu pour l'État de ses engagements, principalement en matière de retraites, auprès de ses agents), que le rapport tire la sonnette d'alarme : compte tenu de l'inéluctable vieillissement à venir de la population française et de la hausse des dépenses sociales qui l'accompagneront, la situation financière, déjà préoccupante, des administrations publiques françaises risque de sévèrement se dégrader dans les années à venir. Aux 1 100 milliards d'euros de dette financière, c'est, pour l'hypothèse haute, 1 000 milliards de dette implicite qu'il faudrait d'ores et déjà prendre en compte.

Texte associé : La dynamique de la dette (encadré 2)

La France n'est cependant pas dans une situation atypique. Certains pays européens comparables à la France ont en effet une dette financière - c'est-à-dire sans prendre en compte les éventuels engagements liés à la dette implicite - déjà égale ou supérieure. C'est le cas notamment de l'Allemagne (67.3 %), mais surtout de l'Italie (108.5 %) et de la Grèce (107.9 %) (tableau 1). La dette publique a d'ailleurs progressé au sein de l'UE à vingt-cinq de 62.8 % du PIB en 2004 à 63.6 % en 2005.

Tableau : Dettes publiques de quelques pays de l'UE-25 d'ici 2050 (tableau 1)

La Commission souhaite que tous les États membres fassent de la soutena-bilité de leurs finances publiques " l'objectif politique central ", ce qui signifie que " de larges réductions des ratios de dette publique dans le futur proche seraient appropriées " [5].

Partout, le rapport entre le nombre de retraités et la population en âge de travailler (c'est-à-dire le ratio de dépendance), va s'alourdir. La situation apparaît néanmoins plus préoccupante dans certains États membres, comme enAllemagne, que dans d'autres, comme au Royaume-Uni ou en France, par exemple. Le calendrier du vieillissement est également différent : les départs à la retraite de la génération du baby-boom sont nombreux en Allemagne dès 2005, alors que le phénomène est plus étalé au Royaume-Uni ou en France. De plus, la baisse de la proportion de la population en âge de travailler (20-64 ans) sera importante en Allemagne, mais faible en France, où la natalité est plus vigoureuse, et au Royaume-Uni, où l'immigration est plus forte.

Certes, du fait des divergences des systèmes sociaux et de vieillissement démographique entre les États membres, l'augmentation attendue des dépenses sociales n'est pas identique (tableau 1).

Pour la moitié des États membres, l'excédent budgétaire primaire structurel - quand il existe - ne leur permetpas d'avoir des finances publiquessoutenables compte tenu des dé-penses supplémentaires engendréespar le vieillissement démographique (tableau 2). La Commission envisage deux scénarios : le " programme scénario ", qui intègre les dispositions annoncées pour répondre au vieillissement, et le " 2005 scénario " " au fil de l'eau ". Bien entendu pour une large majorité de pays, l'absence de soutenabilité est moins forte dans le " programme scénario " que dans le " 2005 scénario ". Cependant, même en intégrant l'ensemble des réformes prévues, la Commission annonce qu'au moins deux points de PIB supplémentaires d'excédent primaire du budget sont nécessaires dans quatorze États membres. La Commission évalue le risque encouru par chaque État de perdre la maîtrise de sa dette.

Tableau : Risque d'insoutenabilité des finances publiques dans l'UE-25 (tableau 2)

Les pays qui affichent un risque élevé (dette élevée et croissance potentielle faible) ont alors pour objectif à moyen terme (OMT) un budget équilibré ou légèrement excédentaire. Les États membres ayant une dette faible et des perspectives de croissance potentielle favorables peuvent tolérer un déficit allant jusqu'à 1 % du PIB.

La Commission européenne " suggère également que la présence d'institutions nationales ayant la responsabilité de conduire des analyses et recommandations indépendantes dans le domaine de la politique budgétaire, et de formuler des prévisions économiques crédibles autonomes, a un impact favorable sur les résultats budgétaires " [5].

C'est un plaidoyer pour la règle et non pour le choix en matière budgétaire.À l'image de la Banque centrale européenne, la Commission européenne appelle de ses voeux l'avènement d'une technocratie indépendante du pouvoir politique en matière budgétaire, en attendant certainement un BCE (budget central européen), indépendant du pouvoir politique.

Une autre problématique de la dette

Une autre problématique de la dette apparaît pour les nouveaux États membres, d'abord liée au processus de convergence nominale et réelle de ces nouveaux États membres plus qu'à la soutenabilité de leurs finances publiques [6] et [7].

En mai 2004, dix nouveaux États membres ont rejoint l'Union européenne, dont huit étaient des anciens pays en transition. La stabilité macro-économique de ces nouveaux États membres, même en nette amélioration, n'est pas encore satisfaisante. Ces pays sont et resteront encore longtemps en rattrapage.

Contrairement à la convergence nominale (c'est-à-dire au respect des critères de Maastricht), la convergence réelle est en effet un processus long. En 2003, d'après la Commission, la période nécessaire pour atteindre 75 % de la moyenne de l'UE-15 en termes de PIB par habitant-ppa, était de 1 an (Chypre), 7 ans (Slovénie), 19 ans (République tchèque), 22 ans (Slovaquie), 23 ans (Estonie), 24 ans (Hongrie et Lettonie), 25 ans (Malte), 28 ans (Lituanie), 50 ans (Pologne). L'exemple des précédents élargissements montre d'ailleurs que l'adhésion à l'Union européenne ne provoque pas dans tous les cas une accélération de la croissance : le PIB/habitant de la Grèce est ainsi passé de 65 % de la moyenne de l'UE-10 en 1985 à 67 % de l'UE-15 en 2001, celui de l'Irlande, de 64 % à 118 % sur la même période.

Par-delà l'objectif de soutenabilité des finances publiques, les caractéristiques inhérentes aux économies en rattrapage rendent ainsi plus difficile le respect durable des critères de Maastricht, en particulier en ce qui concerne le déficit public et l'inflation.

Certes, les nouveaux États membres ont pour la plupart une dette publique faible et une croissance potentielle supérieure à celle de l'UE-15 : ils bénéficient donc d'une meilleure position initiale en terme de soutenabilité à long terme. Mais ils ont également des besoins de financement importants en matière d'investissement public dans des secteurs clés (infrastructures, éducation, santé, etc.). De ce point de vue, une réduction drastique des dépenses publiques visant à réduire les déficits publics sous le seuil des 3 % du PIB serait contradictoire avec les exigences d'économies en transition. En outre, les nouveaux États membres auront également besoin de marges de manoeuvre pour apporter les cofinancements nécessaires aux fonds structurels. Or, le retard en matière de biens collectifs est tel qu'il serait dommageable que les nouveaux États membres ne puissent bénéficier pleinement des transferts européens qui joueront un rôle décisif pour le développement économique du pays.

Le creusement des déficits publics reste néanmoins problématique pour la plupart des nouveaux États membres, même si le rapprochement avec l'Espagne, la Grèce ou le Portugal cinq ans avant l'adoption de la monnaie unique montre que la situation est comparable, voire meilleure. L'existence de déficits publics, combinés à des déficits des transactions courantes également élevés, de moins en moins couverts par les investissements directs de l'étranger (IDE), pose la question de la soutenabilité. La dette publique est certes encore sous le seuil des 60 % dans la plupart des économies, mais sa dynamique est inquiétante dans un contexte de vieillissement des populations : ainsi, de 20 % du PIB en 2002, la dette publique en République tchèque pourrait doubler en 2010 (tableau 1).

Le pilotage macro de la dette en débat ?

Le pilotage macroéconomique de la dette est en débat, d'abord du fait des effets contrastés de la politique monétaire unique.

La naissance de l'euro a permis pour l'ensemble des pays membres de l'UE une baisse des taux d'intérêt de long terme et une réduction des écarts de prime de risque. Une des conséquences est alors d'offrir des conditions monétaires semblables à des États qui présentent des situations macroéconomiques disparates en termes de dette et d'inflation. Le rapport Camdessus (2004) soulignait ainsi que l'euro permettait à la France " de décrocher sous anesthésie " c'est-à-dire de ne pas payer le " vrai prix " de son endettement. Mais il semble en fait qu'il existe une " prime à l'inflation " puisque les pays les moins rigoureux dans la maîtrise des prix jouissent de taux réels de long terme plus faibles en l'absence de différenciation nette de la part des marchés financiers. Sur la période 2000-2005 la Grèce et l'Irlande ont ainsi bénéficié d'un taux réel à dix ans égal respectivement à 1,6 % et 0,6 % contre 3,1 % et 2,7 % pour l'Allemagne et la France. Toutes choses égales par ailleurs ceci conduit à un alourdissement des charges de la dette des États les plus vertueux en matière d'inflation et les oblige à réaliser des efforts plus importants en matière de solde primaire tout en encourageant le comportement de passager clandestin.

En novembre 2005, le président de la BCE a réaffirmé l'objectif prioritaire de lutte contre la dette publique.J.-C. Trichet a ainsi rappelé que la Banque centrale " n'avait pas vocation à être prêteur en dernier ressort des États ". Il invitait donc les marchés financiers à établir une hiérarchie entre les titres de dette avec pour conséquence une augmentation des primes de risque pour les pays les moins vertueux. On peut y lire encore une fois la subordination clairement assumée de la politique budgétaire à la politique monétaire dans le cadre de l'UEM.

La réduction de l'inflation a certes été spectaculaire depuis une dizaine d'années. Néanmoins, les économies en rattrapage ont structurellement une inflation plus élevée qui s'explique par un rattrapage naturel des prix avec l'Union européenne : en 2003, les prix relatifs dans les nouveaux États membres par rapport à l'UE-15 variaient de 48 % pour la Slovaquie à 90 % pour Chypre. Une des raisons fréquemment évoquée pour expliquer la convergence du niveau des prix est le mécanisme mis en évidence par Balassa et Samuelson en 1964. Dans les économies en transition, une partie de l'inflation résulte en effet de gains de productivité plus rapides dans les secteurs exposés à la concurrence internationale (essentiellement l'industrie et l'agriculture) que dans les secteurs abrités de cette concurrence (en général les services). Les prix des biens de ces secteurs (ou biens " échangeables ") étant fixés au niveau international, les hausses de productivité vont se transformer en hausses de salaires dans les secteurs exposés. En raison de la mobilité sectorielle de la force de travail, ces hausses de salaires vont se propager au reste de l'économie.

Il en résulte un accroissement des prix relatifs dans les secteurs abrités (par rapport aux secteurs exposés), où les gains de productivité, a priori faibles, ne peuvent contrebalancer la hausse des salaires, d'où une inflation relativement plus dynamique que dans les pays de la zone euro où les gains de productivité dans le secteur exposé sont moindres. Cet effet doit être d'autant plus marqué que le pays voit sa structure économique évoluer rapidement, qu'il s'agisse d'un pays émergent ou en transition. En conséquence, l'effet Balassa semble désormais moins élevé qu'au cours des années 1990, mais il pourrait encore expliquer jusqu'à deux points d'inflation dans les nouveaux États membres. Or, les PECO, pour entrer dans l'Union économique et monétaire, doivent remplir des conditions de convergence en termes d'inflation et de stabilité du change nominal. L'effet Balassa, s'il est trop important, pourrait ainsi conduire ces pays à mener des politiques trop restrictives. Si cet effet n'est pas gênant en soi, car n'affectant pas la compétitivité de ces pays, une politique monétaire durcie destinée à contrer un effet inflationniste de type Balassa risque d'affecter leur croissance économique.

Alors, certes, la convergence nominale peut faciliter les choses en offrant un environnement économique favorable - en cas d'adhésion à la zone euro, la réduction des primes de risque abaisse les coûts de financement et du capital ce qui favorise la croissance, et l'inflation est stabilisée. Cependant, il n'est pas sûr que l'adoption rapide de l'euro soit la meilleure stratégie pour ces pays. S'ils entraient trop tôt dans la zone euro, les nouveaux États membres pourraient faire face à des taux d'intérêts réels qui leur seraient probablement inadaptés. La convergence nominale risque de se faire au détriment de la convergence réelle qui doit pourtant rester la priorité des nouveaux États membres.

Relever le potentiel de croissance ?

Le pilotage macroéconomique de la dette est aussi en débat, car la politique budgétaire pourrait être orientée vers le relèvement du potentiel de croissance.

Le pilotage macroéconomique de l'UE-25 (UE-27 au premier janvier 2007) semble négliger l'arme budgétaire à des fins conjoncturelles et structurelles, alors même que les États-Unis pratiquent un " activisme budgétaire sans complexe " [1]. Robert Solow insistait sur le dogmatisme européen qui semble " prendre au sérieux " les conclusions de la nouvelle économie classique et de la théorie des anticipations rationnelles. Par exemple, dans les modèles néoclassiques à effet de composition(Blanchard 1990, Perotti 1996), la dette induit des effets négatifs sur l'offre du fait de distorsions fiscales (anticipations sur les effets futurs et notamment augmentation de la fiscalité). Les ajustements budgétaires sont alors synonymes d'accroissement des recettes et l'économie est animée d'effets anti-keynésiens. Si les conditions initiales sont très dégradées, les ajustements passent par des coupes permanentes dans les dépenses et sont donc susceptibles de produire des effets d'offre positifs. Toutefois, l'hypothèse d'équivalence ricardienne complète est fragile empiriquement. Mello (2004) estime ainsi que dans vingt et un pays de l'OCDE, la hausse de l'épargne privée s'est substituée pour une proportion allant de la moitié à un tiers à la baisse de l'épargne publique. Par ailleurs, cette proposition est intrinsèquement contradictoire avec l'effet d'éviction qui suppose une captation de l'épargne privée par le besoin de financement des administrations publiques sur le marché des capitaux, alors que le théorème Ricardo-Barro prévoit une augmentation de l'épargne dès que les dépenses publiques augmentent. Enfin, les travaux menés a posteriori sur les pays de l'OCDE qui ont consolidé leurs dépenses publiques ne permettent pas d'exhiber de liens systématiques entre réduction de la dette et performances macroéconomiques [8].

Le défi que représentent aujourd'hui le vieillissement démographique et la mondialisation a largement inspiré la définition de la stratégie de Lisbonne en 2000, qui prévoit de porter l'effort de R & D à 3 % du PIB européen à l'horizon 2010 afin de relever la croissance potentielle de la zone. Toutefois, la faiblesse du budget européen (1 % du PIB européen environ pour 2007) oblige les pays à des arbitrages douloureux à court terme, dans la mesure où les États sont peu soucieux de réaliser sur leur budget propre des dépenses à fortes externalités, ce qui peut expliquer qu'à mi-parcours, les objectifs de Lisbonne sont d'ores et déjà inaccessibles. Pour éviter que l'UE ne reste engluée dans des perspectives de croissance inférieures à celles des autres blocs régionaux, Creel etBlanchard (2002) ont ainsi proposé l'adoption au niveau européen de la règle d'or d'équilibre du solde structurel courant hors investissement public,sur le modèle de la règle budgétaire britannique (même si la règle porte au Royaume-Uni sur l'ensemble du cycle et laisse la possibilité de creuser le déficit discrétionnaire). Ceci permettrait aux pays de l'UE de ne pas réduire leur dette au détriment de l'effort nécessaire d'investissement public. Toutefois, selon la Commission, la règle qui porte sur l'équilibre structurel hors investissement public net, ne donne qu'un point de PIB de marge et en bas de cycle elle se révèle plus restrictive que la règle actuelle.

Les désaccords qui sont apparus lors des négociations sur le budget de l'UE pour 2007-2013, notamment entre le Royaume-Uni qui préconisait un redéploiement à budget constant des dépenses vers les secteurs de la recherche, et la France plaidant pour un statu quo notamment en matière de politique agricole, ont montré le poids des logiques nationales dans la définition des priorités.

Bibliographie

    [1] Bénassy-Quéré A., Coeuré B., Jacquet P, Pisany-Ferry J., " Politique économique ", Bruxelles, De Boeck, 2005.
    [2] Bénassy-Quéré A., Le Pacte de stabilité : deux objectifs, deux règles, " Lettre du Cepii ", juin 2003.
    [3] Mathieu C., Sterdyniak H., La réforme du pacte de stabilité, in " L'Économiefrançaise 2006 ", Paris, La Découverte, 2005, coll. Repères.
    [4] Rapport Pébereau, " Des finances publiques au service de notre avenir ", Paris, La Documentation française, 2005.
    [5] Commission européenne, " Communication du 13 juin 2006 de la commission au conseil et au parlement, Finances publiques dans l'UEM en 2006 ", http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/comm2006_fr.pdf
    [6] Jacquelain V., Convergence nominale et convergence réelle dans les NEM, " DPAE ", 2004, n° 45.
    [7] Aghion P., Cohen E., Pisany-Ferry J., Politique économique et croissance en Europe, " CAE ", rapport n° 59, 2006.
    [8] Creel et alii, Doit-on oublier la politique budgétaire ?, " Revue de l'OFCE ", janvier 2005, n° 92.
    [9] Commission européenne, " Public Finances in EMU 2006 ".
    http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/ee306_en.pdf

Ecoflash, n°216 (03/2007)

Ecoflash - La maîtrise de la dette au sein de l'UE