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Les stratégies de développement dans les années 1950 et 1960 (encadré 1)

Le sous-développement est caractérisé par une multitude de cercles vicieux qui enferment l'économie dans une trappe à pauvreté. Seul un effort massif initial (le big push de Rosenstein-Rodan, le take-off de Rostow) permet de sortir l'économie de cet équilibre de sous-emploi. Reste à savoir comment le réaliser.

Entre le tout-marché préconisé par la théorie libérale du rattrapage naturel et le tout-État du modèle socialiste, l'importance relative du marché mondial et de l'État dans les stratégies de développement résulte de multiples choix :

  • choix de financement (mobilisation d'une épargne interne, valorisation de ressources naturelles sur le marché mondial, appel aux Investissements directs à l'étranger ( IDE) ou à l'aide étrangère ;
  • choix de contenu : place de l'industrie et de l'agriculture, croissance équilibrée ou déséquilibrée, choix technologiques, politique industrielle ;
  • choix d'orientation (extravertie ou introvertie) du développement.

Les choix reposent sur les caractéristiques propres à chaque pays (taille du marché domestique, existence de ressources minières...). Ils sont éclairés par les grands débats théoriques agitant l'économie du développement. Il s'agit, le plus souvent, plus de degré que d'opposition nette et tranchée : les choix comportent une forte dimension évolutive, et se traduisent par une multitude de mesures de politiques économiques qui font la variété des politiques suivies bien au-delà des grandes stratégies que l'analyste entend distinguer.

Les contextes politiques et idéologiques constituent pourtant de puissants agents de normalisation des stratégies. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, le choix d'une stratégie extravertie, dans un contexte de dégradation séculaire des termes de l'échange et de réminiscence de la Crise de 1929, est perçu comme un risque de stagnation et de dépendance. Les pays craignent d'être enfermés dans une spécialisation primaire et d'être condamnés à une "croissance appauvrissante". Ce "pessimisme des exportations" s'accompagne symétriquement d'un véritable optimisme vis-à-vis de l'action publique dans le contexte des indépendances nationales et de l'application généralisée des thèses keynésiennes dans les pays développés.

L'État est donc mis au coeur de stratégies de développement largement orientées vers le marché intérieur. Par ailleurs, un très large consensus conduit à assimiler développement et industrialisation. À la fois image et vecteur de la modernité, le secteur industriel est réputé générateur de puissantes externalités et effets d'entraînement. Dès lors, l'agriculture est au mieux chargée de financer un développement qui ne peut être qu'industriel, comme dans le cadre des stratégies inspirées du modèle de Lewis. Dans ce modèle, du fait de l'existence d'un important chômage déguisé, la productivité marginale est supposée nulle dans le secteur agricole. Le monde rural constitue ainsi un réservoir de main-d'oeuvre qui peut, sans nuire à la production agricole, être employée dans l'industrie, tout en maintenant les salaires très en deçà de la productivité marginale du travail dans ce secteur. Les profits s'élèvent alors fortement et permettent de lancer le processus d'accumulation sans que l'agriculture ne soit concernée par le progrès technique. Si le secteur agricole réalise lui-même des gains de productivité (mécanisation, intrants industriels, techniques de culture améliorées...), il revient à l'État de prélever le surplus (fiscalité, travail direct pendant les saisons creuses...) pour diriger le financement vers le secteur industriel.

À l'exception notable mais marginale de Hong-Kong et Singapour (rejoints dans les années 1960 et 1970 par la Corée du Sud, Taiwan et quelques pays d'Amérique latine), tous les pays en développement mettent donc en oeuvre des stratégies introverties d'industrialisation. Le rôle de l'État varie cependant selon les modèles d'industrialisation choisis.

L'industrialisation par substitution aux importations (ISI)

À l'origine, il s'agissait d'une simple improvisation des grands pays d'Amérique latine, un expédient face aux problèmes posés par la Crise de 1929 et la chute des réserves de changes. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l'ISI est pourtant érigée en véritable stratégie de développement dans la plupart des PED. Les petits pays d'Amérique latine l'adoptent à la suite des grands, comme la plupart des pays d'Asie (Corée, Taiwan, Philippines, Pakistan...), et de nombreux pays africains (Nigeria, Kenya, Zambie, Ghana, Côte-d'Ivoire, Sénégal...).

Par des vagues successives de protection douanière, il s'agit de substituer aux importations une offre nationale destinée à satisfaire une demande domestique existante. Faisant appel à beaucoup de main-d'oeuvre et à des technologies disponibles localement, les industries de biens de consommation sont les premières concernées. La demande domestique d'inputs s'accroît, nécessitant la substitution d'une production domestique à leur importation. La protection douanière se déplace alors vers l'amont, accompagnant la remontée des filières.

Mais, la substitution s'avère de plus en plus difficile alors que le coefficient de capital s'élève, nécessitant des importations croissantes de capital et de technologie. Même si le bilan sur le solde commercial doit s'avérer positif (la valeur des biens d'équipement ou intermédiaires importés étant inférieure à la valeur des produits finis que la stratégie doit permettre de ne plus importer), des déséquilibres de court terme apparaissent ne serait-ce que parce que la production prend du temps à se réaliser. Ces déséquilibres risquent de devenir structurels si les équipements ne donnent pas la pleine mesure de leurs capacités, du fait de l'apparition de blocages. Le modèle suppose ainsi que l'offre parvienne effectivement à répondre à la demande. D'autre part, il suppose aussi que le marché domestique soit suffisant pour assurer les débouchés à cette offre nationale, alors que celle-ci n'est pas encore compétitive sur le marché mondial.

Du côté de l'offre, une sous-utilisation du capital peut résulter de difficultés cumulatives à importer (les pièces détachées ou des équipements complémentaires notamment). Le pays doit donc impérativement garantir sa capacité d'importation. Mais, dès que la protection douanière concerne des biens situés en amont, les théoriciens libéraux font remarquer qu'elle se répercute en cascade via les coûts des intrants sur l'ensemble des firmes nationales. Celles-ci sont dès lors handicapées à l'export, voire concurrencées sur le plan interne par les firmes étrangères dès qu'elles ne bénéficient plus de la protection initiale (elles le sont d'autant plus qu'elles ne bénéficient d'aucun avantage comparatif). Par ailleurs, la capacité de l'offre à répondre à la demande peut se heurter à un manque de personnel qualifié.

Du côté de la demande, l'étroitesse des marchés nationaux peut être renforcée par les effets pervers de l'ISI. En faisant augmenter le coefficient de capital, elle déforme le partage de la valeur ajoutée au profit d'une petite minorité dont la demande, de surcroît, s'adresse en partie au marché mondial du fait de puissants effets de démonstration. Les indivisibilités du capital conduisent alors à une sous-utilisation des équipements, creusant le déficit externe. En conséquence, les effets d'entraînement profitent largement à l'étranger. Pour lever ces obstacles, la stratégie préconisée par la Commission économique des Nations unies pour l'Amérique latine (CEPAL) prévoyait une politique de formation, une vaste réforme agraire, une politique de redistribution et la constitution d'unions douanières régionales.

Les industries industrialisantes

Une autre stratégie, adoptée notamment par l'Inde, la Chine et l'Algérie mais aussi par certaines démocraties populaires d'Afrique subsaharienne, consiste à construire l'industrie par l'amont et non par l'aval. La logique se rapproche des principes de la croissance déséquilibrée : il ne s'agit pas de satisfaire des besoins solvables de la population mais de rendre solvables les besoins planifiés de la société.

Les investissements sont largement concentrés et se dirigent vers l'amont et l'industrie lourde notamment. L'État joue un rôle décisif de planification à long terme et non de simple coordinateur. Par ailleurs, les secteurs agricole et industriel sont davantage intégrés, le premier devant fournir des débouchés au second (mécanisation, engrais...).

La supériorité de cette stratégie est réputée provenir de l'importance des effets de liaison générés par les industries situées en amont. Par ailleurs, le pays adoptant dès aujourd'hui les structures de son économie de demain, les investissements réalisés peuvent se cumuler en évitant les gaspillages liés à la remontée des filières et aux reconversions qui l'accompagnent.

La réussite de cette stratégie repose en grande partie sur la capacité de planification et d'exécution de l'État qui se substitue en grande partie aux signaux du marché.

La promotion des exportations (PE)

À côté de ces solutions introverties, une autre stratégie semble émerger quand, dans les années 1960-1970, la Corée et Taiwan d'abord, puis quelques pays d'Amérique latine (Brésil, Chili, Mexique) rejoignent, avec plus ou moins de succès, Hong-Kong et Singapour dans des stratégies extraverties de promotion des exportations. La stratégie permet de desserrer la contrainte extérieure et donc d'importer les équipements nécessaires à la remontée des filières. Elle présente en outre l'avantage d'encourager le progrès technique et l'innovation sous l'effet de la concurrence internationale.

Mais, si PE et ISI s'opposent quant à l'orientation du développement, le marché mondial étant préféré au marché domestique jugé trop étroit et pas assez dynamique, il ne faut pas confondre la promotion des exportations avec une simple politique libérale d'ouverture commerciale. Le recours au marché mondial et la spécialisation ne sont pas un but mais un moyen pour parvenir au même objectif que l'ISI, à savoir la construction d'une économie diversifiée. La PE repose sur une intervention cruciale de l'État qui met en oeuvre la même séquence d'industrialisation que l'ISI, de l'aval vers l'amont.

PE et ISI apparaissent d'ailleurs davantage complémentaires qu'exclusives. La première a souvent été précédée par une phase de protection de l'industrie nationale et de substitution aux importations (Corée, Taiwan, Brésil, Mexique). Inversement, la réussite de l'ISI repose sur le maintien de la capacité à importer, ce qui peut rendre nécessaire une politique de promotion des exportations.

    [12] Fontaine Jean-Marc, "Mécanismes et politiques du développement. Du Big Push à l'ajustement structurel", Paris : éd. Cujas, 1994.
    [13] Assidon Elsa, "Les Théories économiques du développement", Paris : La Découverte, 2002, coll. "Repères", n° 108.

Ecoflash, n°203 (12/2005)

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