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Diversité

II. Quelle relation à l'école ?

De l'éducation renforcée...

Thierry Goguel D'Allondans, Éducateur spécialisé, anthropologue, formateur en travail social, maître de conférence associé à l'IUFM d'Alsace, chercheur associé à l'université de Strasbourg, rédacteur en chef de Cultures & Sociétés.

En France, la prise en charge des mineurs délinquants va connaître une rupture après la Seconde Guerre mondiale. Le préambule de l'ordonnance de 1945 résume, à lui seul, l'ambition d'un nouveau projet sociétal : la priorité est donnée à l'éducation, non à la répression1. Une deuxième ordonnance, celle du 23 décembre 1958, permettra au juge des enfants de prendre de nouvelles mesures éducatives en faveur des "mineurs dont la santé, la sécurité ou la moralité sont en danger". Toutefois les tentations restent grandes de revenir à un système plus coercitif.

L'ordonnance de 1945 sur les mineurs a connu, jusqu'en 2000, seize modifications. Mais c'est à partir de 2002, avec notamment les lois dites Perben 1 et Perben 2, que ce texte va connaître quatre profonds remaniements. À l'heure où nous écrivons, sa réforme se poursuit et l'on attend les effets, au Parlement, du rapport présenté par André Varinard.

DE LA "TOLERANCE ZERO" AUX UNITES A ENCADREMENT EDUCATIF RENFORCE (UEER)

Deux paramètres vont, pour l'essentiel, expliquer l'accroissement, dans les années 90, du sentiment d'insécurité dans l'opinion publique et l'apparition, comme une réponse, dans les discours politiques, de la "Tolérance Zéro". Le premier n'est pas en soi nouveau, c'est la spectacularisation des faits divers incriminant des mineurs et leurs conséquences. Pour ne citer qu'un exemple, pensons à Patrick Dils. Il a 16 ans, en 1989, lorsqu'il est condamné, pour crime, à la perpétuité - donc sans excuse de minorité2 - puis à vingt-cinq ans de réclusion, lors d'un appel, en 2001. Il sera finalement acquitté en avril 2002 ; l'État lui versera une indemnité d'un million d'euros ! Pourtant, les crimes et violences ayant entraîné la mort, commis par des jeunes, sont en baisse constante ; en 2005, ils représentent respectivement 0,04 % et 0,007 % de la délinquance des mineurs.

Le deuxième, c'est l'augmentation de la délinquance des mineurs, qui passe de 104 200 incriminés en 1985 à 193 663 en 2005, soit une hausse de près de 86 %. Mais on peut aussi remarquer, plus globalement, qu'elle reste à proportion de la délinquance des majeurs, les mineurs se voyant imputés 18 % des crimes et délits en 1980, 18,15 % en 2005, 18,33 % en 2006 ; sans compter que notre pays connaît une poussée démographique des 12-20 ans qui, en 2005, représente 12,5 % de la population, soit 7,4 millions d'individus. Comme le précisait, en 2003, Christian Jacob, alors ministre délégué à la Famille, "cette statistique indique aussi que 80 % des crimes et délits ne sont pas le fait des jeunes et qu'il faut prendre garde à certaines caricatures discréditant les jeunes" (Lorrain, 2003). Mais la stigmatisation est bel et bien en marche, alimentée par les fluctuations des statistiques (le pic de 21,8 % de crimes et délits imputés aux mineurs est atteint en 1998). C'est dans ce contexte, par exemple, qu'en 1995, le ministre de l'Intérieur, Jean-Louis Debré, affirme la nécessité de "reconquérir ces territoires perdus par la République" justifiant ainsi la création de la BAC (Brigade anticriminalité), chargée d'agir dans les banlieues et quartiers populaires.

C'est aussi dans ce contexte que Jacques Toubon, ministre de la Justice, va réfléchir à de nouvelles prises en charge pour ces mineurs, pour ceux-là qui, dans un jeu de société implacable, peuvent passer par la "case prison". À plusieurs reprises, le garde des Sceaux précisera que le public visé reste bien "les mineurs les plus délinquants de la PJJ". À l'occasion de la loi du 14 novembre 1996, dite "Pacte de relance pour la Ville", il obtient la création, à titre expérimental, "pour les mineurs délinquants les plus difficiles", d'unités à encadrement éducatif renforcé (UEER).

Ces lieux s'imposent comme des alternatives aux foyers d'hébergement classiques, d'une part, à la prison, d'autre part. Le ratio d'encadrement des foyers d'adolescents, de la PJJ ou du secteur associatif habilité, ne permet guère la prise en charge de jeunes très déstructurés, violents, pour les autres comme pour eux-mêmes, ayant souvent commis des actes qui les confortent dans un sentiment de toute-puissance, et présentant fréquemment des troubles psychologiques, voire psychiatriques importants. Ces adolescents qu'on appelait déjà "incasables" dans les premières années de l'éducation spécialisée (1970) sont bien connus des professionnels. Ils s'engouffrent dans les brèches et les failles institutionnelles, mettent en péril bien des dynamiques de groupe. Étiquetés "dangereux", "manipulateurs", "patate chaude" quand ce n'est "pervers" ou "psychopathes", ils oscillent fréquemment entre la prison (sans être forcément pris dans une spirale de la délinquance) et la psychiatrie (qui généralement n'en veut pas et les déclare "sans trouble psychiatrique majeur nécessitant une prise en charge").

Ces personnalités complexes, les Anglo-Saxons les nomment finement border line, renvoyant aux métaphores du fil et du bord. C'est pour ces jeunes déjà que bien des expériences éducatives innovantes se sont déployées : les lieux de vie et les séjours de rupture principalement, qui - sans prétendre au miracle - ont rendu possibles l'accueil et parfois la rencontre avec ces jeunes malmenant et malmenés.

Jacques Toubon va s'inspirer de ces expériences et formaliser un dispositif, essentiellement sur la base d'un ratio d'encadrement éducatif réellement renforcé, puisque la moyenne qui prévaudra sera d'une unité pour cinq jeunes, "encadrés" par cinq adultes en charge d'éducation. En un an, de septembre 1996 à septembre 1997, 17 UEER ont été créées (7 dans le secteur public, 10 dans le secteur habilité). Durant cette année, à eux tous, ils ont accueilli 167 jeunes.

Un bilan d'étape réalisé fin 1997 par le cabinet d'ingénierie sociale CIRESE présente les modèles prédominent dans ce dispositif. Si ce dernier est nouveau, les pédagogies qui l'inspirent sont, elles, bien connues. Trois types de prise en charge éducative émergent dans les projets institutionnels : le premier modèle s'adosse sur l'expérience "lieu de vie" et propose un accueil de type familial et chaleureux pour aider le jeune à se reconstruire d'abord affectivement ; le deuxième inspiré des "séjours de rupture" joue, plus ou moins explicitement, sur la dimension initiatique d'aventures partagées, entre jeunes et adultes, que ce soit sur des mers ou des océans, de hautes montagnes ou des steppes, des déserts arides ou des étendues gelées ; le dernier postule - par des activités sportives - un déplacement de la "loi du plus fort" vers "l'esprit olympique", une gestion maîtrisée du risque (par exemple par la pratique encadrée d'un sport de l'extrême comme alternative aux conduites à risque des jeunes). À travers ces diverses pédagogies se discernent un bon nombre d'imaginaires des travailleurs sociaux.

Dès la fin de l'année 1997, trois difficultés principales seront évoquées. En premier lieu, le coût est élevé (en 1996, une place en UEER s'élevait à 305 000 francs environ, ce qui, au regard des journées effectives de prise en charge, correspond à un prix de journée de 1 700 francs, soit 260 euros environ). Deuxièmement, au coût de l'opération ne correspondent pas les moyens nécessaires pour les besoins supposés. Pour 1998, on dispose de 20 places dans le secteur public et 45 dans le secteur habilité. Mais le troisième aspect du constat laisse rêveur : malgré le peu d'offres, il n'y a pas une saturation des demandes ; certaines unités peinent même à parvenir à leur effectif prévisionnel. Le dispositif reste mal connu, mais surtout les juges rechignent à l'utiliser, pour des raisons politiques. En effet, ils y voient l'ingérence d'une politique publique sur une juridiction indépendante.

C'est à Élisabeth Guigou, qui succède à Jacques Toubon au ministère de la Justice, que sera remis le texte final, en 1998, du "Rapport sur les UEER et leur apport à l'hébergement des mineurs délinquants". Leurs auteurs, Jean-Louis Langlais, Michel Gagneux et François Feltz, représentent respectivement les inspections générales des affaires sociales, des services judiciaires et de l'administration. Le rapport est accablant pour les structures institutionnelles, la Direction de la PJJ en premier lieu. L'UEER devient un révélateur des carences institutionnelles en matière de justice des mineurs et de prises en charge éducatives. Le rapport souligne, une fois de plus, la difficulté d'une analyse quantitative tant le nombre de mineurs ayant bénéficié d'un accueil en UEER reste dérisoire. Toutefois, les auteurs insistent, à plusieurs reprises, sur l'excellence, qualitativement, de cette expérimentation. Le profil des jeunes accueillis correspond bien au public ciblé ; le bilan des prises en charge est significativement positif. Les auteurs insistent enfin sur les enseignements et les promesses des UEER : ils répondent à un réel besoin social ; un encadrement éducatif renforcé s'avère pertinent pour des jeunes très déstructurés ; les UEER participent, par leur expérimentation originale, à un nécessaire renouvellement des approches de la délinquance des mineurs.

Jacques Toubon avait en projet d'étoffer et de pérenniser ce dispositif, en le modifiant pour l'améliorer. Le changement de gouvernement ne lui en laissera pas le temps. C'est Élisabeth Guigou, femme de gauche, qui mettra en application l'idée, à l'origine, d'un homme de droite. C'est aussi la raison pour laquelle la mise en place des Centres d'éducation renforcée (CER) en 1999 sera, dès sa présentation à l'Assemblée nationale, d'un bord à l'autre de l'hémicycle, consensuelle.

DES CENTRES D'EDUCATION RENFORCEE AUX LOIS PERBEN

La mise en place des CER va être progressive. Jusqu'à fin 1998, les missions des UEER seront maintenues dans ce que l'on appelle désormais le Dispositif éducatif renforcé (DER). Dans l'intervalle, une nouvelle enquête a été confiée à Christine Lazergues et Jean-Pierre Balduyc. Élisabeth Guigou, de son côté, prend la mesure des enjeux politiques et, dès le 13 novembre 1998, elle esquisse, lors d'une séance à l'Assemblée nationale, de premières perspectives, en ces termes : "Le nombre des mineurs interpellés augmente très fortement : 92 000 mineurs en 1993, 126 000 en 1995, 154 400 en 1997. De plus, en raison de l'aggravation de la précarité, les juridictions pour mineurs enregistrent une très forte augmentation du signalement des mineurs en danger par les services sociaux : de 31 000 en 1994 à 49 500 en 1997. Le secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse prenait en charge 36 000 mineurs et jeunes majeurs au 31 décembre 1997, dont 59 % étaient de jeunes délinquants. Le secteur associatif habilité assure, pour sa part, plus de 105 000 mesures au 31 décembre 1996, essentiellement en assistance éducative. Une cellule de coordination de l'accueil d'urgence, associant secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse, secteur associatif habilité et aide sociale à l'enfance, en concertation avec les juridictions, sera mise en place dans les 26 départements prioritaires définis par le Conseil de sécurité intérieure. Cinq conventions ont d'ores et déjà été signées, j'en espère neuf d'ici la fin de l'année. Enfin, le nombre des dispositifs éducatifs renforcés, qui permettent d'organiser des séjours de rupture pour les mineurs les plus difficiles et de les faire bénéficier d'une présence permanente - nuit et jour - d'éducateurs, passera de 13 à 20 d'ici la fin de 1999."

Finalement, le dispositif va aller au-delà des espérances de la ministre. En effet, le rapport Lazergues-Balduyck, "enfonce le clou". S'appuyant sur un rapport du Commissariat au plan de 1993, leurs auteurs démontrent que la prison n'apporte guère de solutions à l'insertion des mineurs : les trois quarts des jeunes condamnés à une peine d'incarcération récidivent dans les cinq années qui suivent leur libération. Ils montrent également - comme l'avaient fait précédemment Gagneux, Feltz et Langlais - que les structures traditionnelles de placement et d'hébergement sont inadaptées à ce type de prise en charge. Ils concluent en posant l'éducation renforcée comme une nécessaire "volonté d'élargir la gamme des solutions d'hébergement pour les jeunes les plus en difficulté - et partant les plus difficiles" (p. 183). Leurs préconisations amènent alors le Conseil de sécurité intérieure à créer, officiellement le 27 janvier 1999, les centres d'éducation renforcée. Dans la foulée, la décision est prise de porter leur nombre à 100 d'ici 2001 et d'évaluer leur pertinence à cinq ans, soit en 2004. Il s'agit donc à la fois d'une volonté politique forte (dans les moyens mis en oeuvre) et d'une prudence (dans le caractère expérimental du projet). Il n'est pas inintéressant de rappeler que, le même jour, la même instance organise également la création de 50 centres de placement immédiat (CPI).

Une circulaire du ministère de la Justice, datée du 24 février 1999, va établir le "Cahier des charges pour la création de centres éducatifs renforcés". La volonté était de renforcer l'action éducative, non l'encadrement, mais l'ambiguïté du sigle opère un glissement sémantique. "Il convient [précise la circulaire] de rappeler que c'est l'action éducative qui est renforcée dans la vie quotidienne des jeunes. Cela signifie clairement que l'on n'est pas dans une problématique de contention, la question de la contrainte renvoie aux limites à poser au jeune et au travail qu'il faut mener à partir de ses transgressions". Les CER seront sous la responsabilité des directeurs régionaux et départementaux de la PJJ et leurs projets devront s'inscrire dans les schémas départementaux. Ils auront pour vocation d'accueillir 6 à 8 jeunes, de 13 à 18 ans, pour une période de 3 à 6 mois. Ce public relève prioritairement de l'ordonnance de 1945 - le juge des enfants en est ainsi la cheville ouvrière - et est identifié comme celui des délinquants multirécidivistes. Toutefois, à titre préventif, des "mineurs présentant des troubles importants de la personnalité" pourront y être admis sur le fondement des articles 375 et suivants du Code civil. Ce cahier des charges insiste sur une double rupture, celle permise par de petites unités de vie éloignées des environnements habituels des jeunes et par des actions de remobilisation "que certaines expériences ont pu mettre en oeuvre sous le terme de dégagement". Il s'agit là, notamment, des voyages à caractère initiatique, que ceux-ci prennent la forme d'opérations humanitaires, de raids sportifs ou de confrontations à d'autres cultures. L'accent est porté sur le ""vivre avec" (le quotidien, la socialisation, le rapport à l'adulte...), d'où un ratio d'encadrement avoisinant, aujourd'hui, les 12 ETP (équivalents temps plein) et comprenant "un clinicien au côté des personnels éducatifs" (généralement un mi-temps de psychologue). Le prix de journée était, au moment de l'évaluation du dispositif CER (2004), en moyenne, de 376 euros3.

Le nombre de CER va grandir doucement et n'atteindra jamais - du fait des lois Perben - les 100 escomptés. Au 1er juillet 1999, 16 centres étaient en exercice. Début 2005, 62 CER associatifs et 7 gérés par la PJJ, pour 91 prévus, remplissent leurs missions. De nouvelles créations ayant été gelées avec l'arrivée des centres éducatifs fermés (CEF), ils seraient aujourd'hui au nombre de 67 et ne devraient plus s'accroître.

Dès leur ouverture, malgré la pression du politique, ces institutions éducatives furent assez mal perçues : ignorées du grand public, quasi absentes dans les discours publics de nos femmes et hommes politiques, objets de méfiance, voire d'hostilité chez les travailleurs sociaux. Malgré de nombreuses journées d'étude à leur sujet, de nombreuses suspicions demeurent, dues tant aux contextes politiques qu'aux particularités de ces établissements. Quelques dérives et faits divers alimentèrent, un peu plus encore, cette défiance.

Que leur reproche-t-on ? Certains y voient le retour à des méthodes d'un autre temps ; d'autres y dénoncent l'allégeance à des politiques répressives et forcément "droitières" ; plusieurs s'étonnent du coût de l'opération et s'indignent d'un procès, à peine implicite, fait aux institutions classiques qui ne disposent pas, elles, de tels moyens. Enfin, on soupçonne ces nouveaux établissements de ne fonctionner qu'avec du personnel non diplômé, non qualifié, non formé, recruté sur des critères "musculaires" plus qu'intellectuels. On retrouve, là, de vieux fantasmes - encore bien vivaces dans nombre de lieux d'accueil d'urgence - à savoir que la prise en charge de sujets potentiellement violents nécessite, premièrement, la présence d'une force brute incarnée par des hommes musclés et rompus aux combats.

Le problème reste néanmoins entier. Tout d'abord, la protection judiciaire de la jeunesse connaît, comme l'ensemble des secteurs du travail social, une hyperféminisation des professionnels ; jusqu'à 75 % de salariées dans les filières éducatives. Le deuxième aspect du problème est plus "philosophique". La prise en compte du corps a déserté les formations aux métiers éducatifs et sociaux. La non-violence, les pédagogies non-directives ont imprégné les discours et les pratiques. Les questions liées aux différents niveaux de violence sont abordées, bien souvent, de manière exclusivement théorique quand ce n'est idéologique. Il est rarement fait appel à des approches corporelles des violences qu'elles émanent d'un autre, de soi-même ou de l'institution.

Diverses études permettent de cerner un peu mieux le profil des adolescents accueillis en CER et qui déstabilisent les professionnels. Le profil type est, écrit Jean-Pierre Chartier (1999), "pour les juges, les éducateurs et les psys, un semeur de discorde permanente, un empêcheur de tourner en rond qui fait se battre les montagnes. Son aptitude à dénoncer les failles des personnes et des codes institutionnels tient du génie. Ainsi fera-t-il exploser les structures censées le contenir et/ou le rééduquer."

Quelques chiffres, extraits du rapport de l'IGAS et de l'IGSJ intitulé Accueils provisoires et placements d'enfants et d'adolescents (juillet 2000), permettent de cerner, un peu mieux, les difficultés :

  • Une fois sur deux, le père est décédé, absent ou pas déclaré,
  • Moins de 10 % des enfants vivent avec leur père avant le placement,
  • Dans les trois quarts des cas, les mères sont sans emploi,
  • Une fois sur dix, les pères sont incarcérés,
  • Deux fois sur dix, les mères sont handicapées,
  • Les causes des placements sont multiples : carences affectives (24 %), difficultés psychologiques ou psychiatriques (11 %), alcoolisme ou toxicomanie (9 %), maltraitance (8 %),
  • Quatre fois sur dix, le placement a lieu dans l'urgence,
  • Deux fois sur dix, le placement a été fait sans écoute préalable des parents par le juge,
  • Les revenus sont souvent constitués de minima sociaux.

Par ailleurs, une étude (Marcelli, 1995) portant sur 70 jeunes délinquants fait apparaître 570 placements cumulés. Enfin le pourcentage de taux de récidive est de 60 % pour les mineurs sortant de prison (contre 10 % seulement pour les sortants de CER ou de CPI).

François Sicot et Nicolas Maigne (2005 : 96) ont pu, sur un échantillon représentatif des adolescents placés en CER, montrer que "33,3 % des jeunes ont commis entre une et cinq infractions ; 29,5 % de 6 à 10 ; 18,5 % de 11 à 15 ; 18,5 % 16 et plus (jusqu'à 33)" même s'il faut préciser que, selon les circonstances, une même affaire peut se décliner en plusieurs infractions.

Petit à petit, pour paraphraser divers articles sur le sujet, les CER vont passer de la plus "grande confusion" à une "réussite scandaleuse". Ils font aujourd'hui partie du paysage - au-delà de la seule protection judiciaire de la jeunesse - de la protection sociale de l'enfance et de l'adolescence. Plusieurs éléments vont permettre cette reconnaissance. Pour n'évoquer que les plus importants : un premier rapport en janvier 2002, les effets des lois Perben 2002 et 2004, le dispositif de professionnalisation des intervenants éducatifs initié par l'UNIFAF de 2004 à 2007, de nouveaux bilans de 2004 à 2006, la circulaire du 12 mai 2005 sur les séjours à l'étranger, le nouveau cahier des charges fin 2005.

Aujourd'hui, le bilan demeure bon même s'il s'atténue sur le long terme. Il reste difficile de résoudre tous les problèmes en quelques mois de prise en charge. Une tendance se dégage, à partir d'observations réalisées par les formateurs (engagés dans le dispositif UNIFAF de 2004 à 2007) : un tiers des jeunes accueillis sont désormais bien insérés : ils ont un projet en cours, une formation qualifiante, voire un emploi, ils ont trouvé place dans leurs environnements, un autre tiers semble encore inscrit dans la délinquance : ils continuent des parcours institutionnels chaotiques, parfois en CEF ou en prison, commettent des infractions ; le dernier tiers reste le plus étonnant : ces jeunes ont intégré le rapport à la loi et ne font plus parler d'eux, mais ils ne vont pas bien. Souvent, ils sont retournés en famille par défaut d'une structure post-CER adaptée. Ils traînent leur ennui, s'alcoolisent et se droguent fréquemment...

Pour ces derniers, certains chercheurs émettent l'hypothèse de jeunes qui, après avoir "explosé", "implosent" aujourd'hui. Ils stigmatisent encore un peu plus les limites du dispositif : l'après (certains CER ont d'ailleurs créé, de leur propre initiative, des services de suite), mais également le partenariat encore difficile avec le secteur de la santé mentale.

Références bibliographiques

  • CHARTIER Jean-Pierre (1999), Les adolescents difficiles, Paris, Dunod.
  • GAGNEUX Michel, FELTZ François, Langlais Jean-Louis (dir.) (1998), Rapport sur les unités à encadrement éducatif renforcé (UEER) et leur apport à l'hébergement des mineurs délinquants, IGAS, IGSJ, IGA.
  • GOGUEL D'ALLONDANS Thierry (dir.) (2008), Éducation renforcée. La prise en charge des mineurs délinquants en France, Paris, Téraèdre "Passage aux Actes".
  • LAZERGUES Christine, BALDUYCK Jean-Pierre (1998), Réponses à la délinquance des mineurs, Paris, La Documentation française.
  • LORRAIN Jean-Louis (2003), Rapport d'information fait au nom de la commission des Affaires sociales et du groupe d'études sur les problématiques de l'enfance et de l'adolescence sur l'adolescence en crise, Sénat, Session ordinaire de 2002-2003, n° 242.
  • MARCELLI Daniel (1995), Adolescence et psychopathologie, Paris, Masson, 4e édition.
  • SICOT François, MAIGNE Nicolas (2005), "Les CER, un placement (pénal) parmi d'autres ? ", dans : Empan "Les centres éducatifs renforcés, pulsations du social", Ramonville Saint-Agne, Érès, n° 59.

(1) "Il est peu de problèmes aussi graves que ceux qui concernent la protection de l'enfance et, parmi eux, ceux qui ont trait au sort de l'enfance traduite en Justice. La France n'est pas assez riche d'enfants pour qu'elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains." Préambule de l'Ordonnance de 1945.

(2) Rappelons qu'en tout état de cause, "la quasi-impunité garantie aux mineurs délinquants" n'est qu'un fantasme ; et s'il faut parler des impunis, leur nombre est bien plus considérable chez les adultes, la justice qui leur est dévolue ayant encore moins de moyens pour poursuivre.

(3) Le prix de journée maximum en centre éducatif fermé (CEF) plafonnant alors à 718 euros.

Diversité, n°158, page 130 (09/2009)

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