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Diversité

II. L'école, pour apprendre à vivre ensemble ?

La "chose publique" éducative

Michel WARREN, docteur en sciences de l'éducation et enseignant-chercheur à l'université de Nancy?II. michel.warren@wanadoo.fr

Le mode de gestion de la chose publique éducative et la conception même de l'État, aujourd'hui en France, sont ici éclairés à partir de la question de la territorialisation, lisible dans l'application à l'Éducation nationale des logiques de décentralisation et de déconcentration, et dans la mise en oeuvre de la politique d'éducation prioritaire. Ainsi, la territorialisation marque une rupture idéologique et culturelle avec la tradition française centralisatrice et universaliste qui exprimait les politiques de la République, et produit de nouvelles formes d'articulation du national et du local.

En France, l'école fut et reste une question politique (Charlot, 1976 ; Pena-Ruiz, 1999) et nationale. Cette école de la Nation a longtemps été appelée l'école communale. Aujourd'hui, suite à la législation décentralisatrice des années 1980 (Van Zanten, 2004), "chaque catégorie de collectivités se [voit] attribuer la responsabilité d'un niveau d'enseignement pour l'investissement et le fonctionnement" (Greffe, 2005). Les écoles maternelles et élémentaires sont rattachées à la commune, les collèges au département et les lycées à la région. Cette situation traduit la complexité des rapports de l'école avec le national et le local, et rend compte de la "territorialisation du service public d'éducation" (Van Zanten, 2004).

Avant le tournant des années 1980, la territorialisation de l'école restait "masquée derrière une référence culturelle et idéologique universaliste et nationale" (Charlot, 1997b). Le processus de territorialisation était occulté par les fondements laïques et normatifs hérités de la IIIe République. Les dispositions et les structures de l'État central, jugées les plus démocratiques, reflétaient une idéologie jacobine de l'unité, dont la prégnance suscitait une défiance à l'égard de l'intervention du local dans les affaires publiques, notamment l'éducation. Néanmoins, la Constitution de 1946 (art. 85) disposait que "la République française, une et indivisible, reconnaît l'existence de collectivités territoriales" : les communes, les départements et les territoires d'outre-mer.

À la fin des années 1960, le processus "multiséculaire de centralisation" (C. de Gaulle, 24 mars 1968) est remis en question dans le discours politique national. La décentralisation est en marche. La volonté politique d'avancée décentralisatrice se matérialise "par l'émergence juridique de la région" (Baguenard, 2004) au regard de la loi n°?72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions. Ce phénomène "néo-décentralisateur" marque un tournant idéologique et culturel dans la conception contemporaine de l'administration territoriale de la République par le pouvoir politique national.

Dès la fin des années 1970, apparaissent, au nom de l'affirmation des principes de justice et d'équité face aux inégalités sociospatiales et scolaires, les premières initiatives en matière de politique publique d'éducation prioritaire territorialisée, inspirées par les exemples anglo-saxons de mise en place d'Educational Priority Areas (Charlot et Derouet, 1994).

La décennie 1980 apporte des innovations fondamentales dans la gestion des politiques scolaires, lisibles dans la décentralisation, la déconcentration et les politiques de zonage compensatoires, en rupture avec la tradition française centralisatrice. Les années 1990 donnent lieu à l'émergence du concept de gouvernance.

Ces innovations et ce concept sont généralement pensés et présentés comme un recul de l'engagement de l'État central dans les politiques publiques et une avancée du local. Mais, sans être fausse, cette thèse nous semble quelque peu réductrice. Elle interprète les innovations organisationnelles, institutionnelles et politiques des vingt-cinq dernières années selon un simple renversement de la logique ancienne portée par un faisceau d'idéologies prédominantes et persistantes : la France, pays jacobin ; la décentralisation synonyme de responsabilité, de liberté, de proximité (L. Jospin, 17 janvier 2001 ; J.-P. Raffarin, 28 février 2003) ; la décentralisation "source de revitalisation de la démocratie" (Baguenard, 2004) ; celle-ci est présentée comme un mouvement pouvant "garantir la démocratie locale et [...] favoriser la modernisation du service public" (loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992). Cette idéologie politique trouve un prolongement dans le discours politique étatique (J. Chirac, 10 avril 2002).

Ce qui fait sens dans la logique de notre mode de penser les rapports national - local, c'est moins "la 'montée' du local" (Vigarello, 1990, p. 11-12) que les nouvelles formes d'articulation du national et du local. Quels sont alors les enjeux de ces innovations et du concept de gouvernance dans les politiques éducatives ?

Notre démarche participe du renouvellement de l'approche politique et organisationnelle des rapports du national et du local. Elle consiste à reconsidérer le modèle explicatif, linéaire et métaphorique, selon lequel ces rapports obéiraient à une logique de déplacement graduel du curseur du pouvoir en faveur de l'une ou de l'autre de ces deux instances perçues comme antagoniques. Elle vise à proposer un modèle pensé en termes de mode nouveau de gestion de la chose publique (cf. la res publica, l'intérêt général géré par l'État), notamment dans l'éducation.

Pourquoi l'État décide-t-il, à partir des années 1980, d'apporter diverses innovations dans la gestion des politiques publiques françaises d'éducation ? Dans un contexte de territorialisation politique, gestionnaire et géo-administrative, comment se transforment les rapports entre l'État, l'école et les territoires ? Et comment se pose alors le problème de l'égalité sociale face à l'école de la République comme institution de service public ?

LES LOGIQUES INNOVANTES DANS LA GESTION DES POLITIQUES EDUCATIVES : VERS UNE COEXISTENCE AVEC L'IDEAL REPUBLICAIN ?

Avant l'époque contemporaine existait déjà une certaine décentralisation. B. Charlot pense que l'"on peut [...] considérer comme acquis que le développement de l'école primaire a toujours été lié au 'local' : aux paroisses, aux communes, aux collectivités locales" (Charlot, 2000, p. 61-72). J.-P. Briand et J.-M. Chapoulie ont montré que, dans le secteur de l'enseignement professionnel et dans celui de l'enseignement primaire supérieur (EPS), des liens forts existaient avec la société locale à la fin du XIXe siècle et au début du?XXe (Briand et Chapoulie, 1990, p. 71-107). J.-N. Luc et G. Nicolas écrivent, à propos de l'EPS, que "la réussite de ces 'collèges du peuple' [...] s'explique notamment par l'engagement des municipalités" (Luc et Nicolas, 2006).

Toutefois, si, dans les faits, le local participait déjà à l'organisation et à la gestion de certains secteurs de l'éducation publique, dans les débats et les références idéologiques et politiques, c'est une idéologie universaliste et nationale qui exprimait les politiques éducatives françaises, et, plus encore, les politiques de la République.

Au nom de la référence à cette idéologie, les politiques publiques françaises d'éducation procèdent d'une logique de démocratisation pensée en termes d'unification et d'homogénéisation. Elles impriment un caractère national à un ensemble de dispositions politiques, institutionnelles et organisationnelles portées par l'idée républicaine d'un traitement identique des élèves, des structures et des territoires éducatifs.

Le caractère national de l'éducation trouve un fondement constitutionnel dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, selon lequel "la nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'État", et une assise législative en vertu de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 (art. 75) : "L'éducation est un service public national, dont l'organisation et le fonctionnement sont assurés par l'État, sous réserve des compétences attribuées [...] aux collectivités territoriales pour les associer au développement de ce service public."

L'ensemble des dispositions étatiques à caractère national et universaliste, associé à une idéologie de la "normativité institutionnelle" (Charlot, 1997a), concourt à faire fonctionner les politiques publiques d'éducation françaises sur le mode de la référence au principe républicain de laïcité érigé en primat absolu dans l'espace public éducatif par le pouvoir politique central. Du point de vue historique et politique, "l'école 'à la française', définie dans les années 1880, repose sur la laïcité, conçue comme refus de reconnaître quelque légitimité que ce soit à la différence dans l'espace public1" (Charlot, 2002, p. 186-188). Le concept politique de laïcité différencie le domaine de la sphère privée de celui de la sphère publique de la République.

Bref, l'État décide, dans une perspective universaliste et nationale à ambition démocratique, d'encadrer les politiques publiques d'éducation par un ensemble de règles homogénéisantes et unificatrices. Son rapport à la règle se structure autour d'une référence forte au principe politique républicain de laïcité, garant de la normativité des structures scolaires, de l'universalité des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'école, et de l'égalité de traitement des personnels et des élèves au sein du système éducatif français.

C'est dans les années 1980 et 1990 que les pouvoirs publics introduisent diverses innovations politiques, institutionnelles et organisationnelles (la discrimination positive, les politiques de zonage dont les ZEP et les ZUS, la décentralisation, la déconcentration, les CEL) dans la gestion des politiques publiques, notamment dans l'éducation et dans la politique de la ville (Armand, Gille et al., 2006). De plus, la décennie 1990 propose, à travers le concept de gouvernance, une redéfinition de la politique, c'est-à-dire de la façon de gouverner.

Ainsi, plusieurs logiques et processus de territorialisation s'enchevêtrent dans la gestion des politiques éducatives. Ils correspondent à une mutation des modes d'action de l'État dans le champ éducatif, et coexistent avec l'idéal républicain assis sur des fondements politiques tels que l'unité, l'égalité et l'universalité. La territorialisation des politiques éducatives résulte en principe d'une logique d'un État régulateur et correcteur. Décidée et impulsée par l'État central et mise en oeuvre par le local, elle devient une politique officielle au regard des textes législatifs et réglementaires. De par son changement de statut, le local incarne un des échelons de la politique nationale. Il fait partie intégrante de l'appareil politico-administratif d'État national, tout en présentant une double fonction : celle d'instrument de la politique nationale et celle de centre autonome et d'organe de décision d'une politique éducative locale (Charlot, 1997b).

La territorialisation est un processus qui aboutit à une "redistribution du pouvoir entre le centre et la périphérie" (Laderrière, 1990, p. 70-78). Portée par la volonté politique de l'État entendu comme puissance publique définissant des orientations politiques, et servie par son appareil administrativo-juridique, elle décline deux logiques :

  • l'une, politico-sociale, où la question des inégalités scolaires est centrale (cf. la politique des ZEP) ;
  • l'autre, politico-administrative (qui se traduit par l'attribution de pouvoirs aux collectivités locales et aux instances déconcentrées).

La territorialisation des politiques éducatives a été et est une politique nationale ; elle "n'est pas une conquête du local, mais l'effet d'une politique nationale : elle a été voulue, définie, organisée et mise en place par l'État" (Charlot, 1994, p. 27-46).

La territorialisation des politiques éducatives se distingue des politiques éducatives de territoires, lesquelles participent d'un processus aboutissant à une réinterprétation des directives nationales par les instances locales (la commune, le département, la région, l'académie, l'établissement scolaire).

La continuation du processus de démocratisation scolaire face aux inégalités est désormais pensée non plus nécessairement en termes d'unification et d'homogénéisation par référence à l'idéologie universaliste, mais en termes de différenciation (Charlot, 1994, p. 27-46) au nom du principe de discrimination positive supposé "donner plus à ceux qui ont reçu moins de la société" (Charlot, 2002, p. 186-188), et au nom du principe d'équité défini comme la prise en compte des spécificités du territoire, notamment des disparités socio-spatiales en matière d'éducation, dans la poursuite de l'égalité.

L'enjeu de la démocratisation vise, in fine, à une réunification du territoire scolaire. Elle tente de concilier les principes politiques républicains d'unité, d'égalité et d'universalité et ceux de discrimination positive, de diversité et d'équité qui ont pour corollaire d'assigner un statut à la différence dans l'espace scolaire public.

Du point de vue idéologique, la façon de penser la territorialisation des politiques éducatives participe de la culture de la modernisation du service public de l'Éducation nationale. Des "concepts à la fois opératoires et à valeur hautement symbolique" (Charlot et Derouet, 1994, p. 207-217) comme ceux de projet, de partenariat, de contrat, de réseau, de convention émergent pour penser l'implication du local et la rationalisation de l'action publique dans l'éducation, y compris l'"ouverture de l'école" ; celui de communauté éducative s'adosse à cette volonté d'ouvrir l'école (art. 3 de la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005). Ces concepts émergents traduisent la volonté politique de l'État régulateur d'institutionnaliser l'exercice d'un contrôle du local par le biais d'un processus de contractualisation "dans lequel les acteurs locaux ont la possibilité de négocier une certaine autonomie locale en matière d'objectifs et de méthodes" (Van Zanten, 2000, p. 113-123). Enfin, ces concepts peuvent être instrumentalisés à des fins idéologiques, tenant lieu de "réponses de fond aux problèmes que notre société traverse et aux contradictions nouvelles qu'elle affronte" (Charlot, 1997b).

Corrélativement se développent, en amont, le concept de pilotage (Armand, Gille et al., 2006) du système éducatif, parfois associé aux notions de management ou de gouvernance pour définir et conduire des politiques publiques d'éducation, et, en aval, une culture de l'évaluation. La référence explicite de l'évaluation renvoie à la fois aux logiques présentes dans le fonctionnement des organisations et à l'inscription de l'éducation dans un champ échelonné "du mondial à l'établissement et à l'élève" (Vinokur, 2005, p. 7-13).

En somme, la coexistence de la territorialisation (qui n'est pas un phénomène nouveau) avec l'idéal républicain (unifiant, laïque, universaliste et national) exprime désormais les politiques publiques d'éducation de la République.

LA DEFINITION DE L'ÉTAT OCCULTEE PAR L'IDEOLOGIE DE LA "PROXIMITE"

Inscrite dans une logique de décentralisation qui "détermine un mode d'aménagement du pouvoir au sein de l'État" (Baguenard, 2004), la territorialisation de l'école française "tend à asseoir sa légitimité idéologique sur une double équation : plus de décentralisation = plus de proximité ; plus de proximité = plus de démocratie et plus d'efficacité" (Charlot, 2000, p. 61-72). Cette équation confère une valeur ajoutée à la représentation et aux enjeux symboliques de la décentralisation.

La "proximité" peut prendre la forme d'un local polymorphe : l'entité école, une zone, une collectivité territoriale de la République, un zonage quasi intégral du territoire scolaire d'une collectivité territoriale de la République, un espace organisationnel et/ou politique.

La pluralité et l'hétérogénéité des formes de local posent les questions de la détermination de l'espace pertinent et de la coordination de l'action publique d'éducation, mais aussi celle de la régulation des pratiques entre des partenaires qui appartiennent à des instances politiques, institutionnelles et organisationnelles distinctes. Au-delà, le polymorphisme du local soulève la question de la définition d'un projet politique et/ou éducatif commun aux différentes formes de local.

L'idéologie de la décentralisation pense la proximité, qui renvoie à la dialectique du proche et du lointain, comme exigence démocratique et modalité de la modernité de la société française. Or l'approche de la décentralisation en termes de proximité occulte en partie la question du sens des logiques de territorialisation et de leurs effets, ainsi que celle de l'identification des contradictions sociales, scolaires et éducatives de la société moderne. Quoi qu'il en soit, l'idée démocratique telle qu'elle s'est imposée dans les champs politique et social ne peut se réduire à une logique procédurale de type administrativo-juridique. La perspective démocratique et les enjeux politiques et sociaux de la décentralisation résident dans les problématiques de la participation à la décision politique, de l'égalité et de l'équité, des rapports entre le territoire et l'universel, et de la construction de l'intérêt général. Ils appellent à repenser la "question sociale" et la conception même de l'État dans la nouvelle configuration des rapports du national et du local.

L'EMERGENCE D'UN PROCESSUS DE "DECONCENTRALISATION"

Du point de vue politique et organisationnel, nous pouvons soutenir que la territorialisation émane d'une logique étatique prise en charge par le local ; elle mobilise les collectivités territoriales de la République et les instances déconcentrées de l'État. Dans l'éducation, la continuation du processus de "décentralisation implique le développement de la collaboration et de la concertation entre l'école et les collectivités locales" (loi d'orientation sur l'éducation n° 89-486 du 10 juillet 1989).

Or si l'on pense que les politiques nationales mettent en mouvement les instances nationales et les instances locales, et que les décisions nationales sont mises en oeuvre par le local (qui dispose lui-même de certaines marges d'interprétation et de certaines possibilités d'initiatives), alors c'est cette situation-là qui caractérise un phénomène hybride - une articulation de la déconcentration et de la décentralisation - que nous proposons d'appeler la déconcentralisation (Lefebvre, 1996, p. 43-51). Ce phénomène réfère, au-delà de ce que laissent entendre les notions de décentralisation et de déconcentration, à la complexité des rapports entre le national et le local dans la société française aujourd'hui.

Le concept heuristique de déconcentralisation a pour objectif d'éclairer la question du statut du national et du local dans la territorialisation en proposant une redéfinition des rapports - et de la nature même - du national et du local. La déconcentralisation peut ainsi être pensée comme clé conceptuelle d'interprétation permettant de mieux comprendre le sens des évolutions organisationnelles, institutionnelles et politiques relatives aux nouvelles formes d'articulation du national et du local.

Le concept de déconcentralisation est explicité ici à partir de l'analyse de la "redéfinition de la politique en gouvernance" comme aspect significatif de la politique publique actuelle d'éducation.

La gouvernance

La gouvernance (Moreau-Defarges, 2003) se définit comme une façon de gouverner qui inclut de la négociation entre l'État et le territoire, voire une nouvelle dynamique transactionnelle entre les instances locales, ou encore comme un "ensemble de régulations" (Dutercq, 2005, p. 173-185) à propos de l'intérêt général, entendu comme ce qui est commun aux intérêts de l'ensemble des citoyens. Si l'on considère que la gouvernance désigne une action publique négociée au niveau local, alors le niveau local, surtout dans le cadre de la "décentralisation" et non pas seulement de la "déconcentration", est un lieu d'initiatives contextualisées qui déborde largement le cadre d'application d'orientations nationales.

La gouvernance peut aussi être pensée comme mode nouveau de gestion managériale réunissant à la fois "les forces du marché et les pouvoirs de l'État" (OCDE, 2003) dans les politiques d'éducation, au nom d'une logique de résultats référés à l'intérêt collectif, et au nom des principes de modernisation et de rationalisation du service public, inscrit dans le contexte international et concurrentiel (l'étranger et le secteur privé) de l'économie du savoir.

Pour S. Morel, la caractéristique de la gouvernance "à la française" est de "reposer sur une conciliation normative entre le référentiel d'équilibre et le référentiel de marché, entre le centre et le niveau local, entre l'idéal unitaire et la philosophie de l'action différencialiste encouragée par la modernisation du service public" (Morel, 2000). Morel estime que "l'ensemble des réformes mises en oeuvre dans les années 1980 caractérisent un nouveau style de gouvernement éducatif marqué par la différenciation territoriale, sociale et individuelle : elles donnent naissance à une gouvernance éducative en rupture avec l'unitarisme républicain fondateur" (Morel, 2002).

En somme, la gouvernance, définie comme mode nouveau de gouverner à visée démocratique (Rapport annuel de l'OCDE, 2006), implique la négociation ainsi qu'une nouvelle forme d'articulation entre les instances locales, ou entre les différentes entités nationales et locales, voire entre celles-ci et le marché, en vue de la construction de l'intérêt général, qui n'est alors plus considéré comme défini par l'État, mais co-construit par les diverses instances politiques, économiques, éducatives et sociales.

De façon générale, la déconcentralisation implique un processus de décloisonnement des dispositifs d'administration territoriale ou de fonctionnement institutionnel de la République, et une régulation des politiques éducatives en France, confrontées aux rapports particulièrement complexes entre l'universalisme étatique et la territorialisation, avec le risque que les particularismes territoriaux aient des effets de "fragmentation de l'action publique" (Morel, 2000). Elle oblige à refonder les relations entre l'État et les territoires à propos de l'école. Elle renvoie à "un nouvel espace politique hybride de la société moderne française, pensé en termes de relations, d'interactions, de désaccords, de négociation, de contradictions et de conflictualité pour gérer, sinon résoudre, le problème des inégalités sociales devant l'école" (Warren, 2004, p. 119-126). C'est de sa capacité à concilier la logique universaliste et les logiques de territorialisation différencialistes pour définir l'intérêt général à travers la mobilisation des acteurs dans l'action publique que dépend l'évolution du système scolaire français. La déconcentralisation comme phénomène d'organisation et de gestion territoriales ou de fonctionnement des institutions de la République, notamment de l'institution scolaire, produit un nouvel espace politique de construction de l'intérêt général.

EN CONCLUSION

L'innovation dans les politiques publiques ne se réduit pas à une logique de "décentralisation" ; elle est "plus neuve" que cela. Ce qui est nouveau, et ce qui fait sens, c'est à la fois le mode de gestion de la chose publique, notamment dans l'éducation, et la conception même de l'État.

La territorialisation éducative est une politique nationale modifiant l'organisation et la gestion du système scolaire français. Elle traduit "une double volonté politique de l'État de redistribuer le pouvoir entre le national et le local, et de lutter contre les inégalités sociales devant l'école" (Warren, 2003) à travers le principe de discrimination positive. Toutefois, elle ne semble pas être en mesure de pouvoir résorber les processus de production de ces inégalités mêmes. En outre, confrontée au paradigme de la territorialisation, l'école française s'inscrit dans un modèle politique et organisationnel bipolaire, structuré autour de "stratégies de gestion [voire de défausse] à la périphérie des contradictions [politiques], sociales, scolaires et éducatives, qui ne sont plus gérables à partir du centre" (Warren, 2004, p. 119-126), et d'une régulation politico-administrative au centre.

Le modèle républicain de l'école française tente de concilier logique d'homogénéisation, universaliste et nationale d'une part, et logiques de territorialisation, redistributives et préférentialistes de l'autre. Ce nouveau modèle déconcentralisateur est révélateur d'une mutation contemporaine des référentiels culturels et idéologiques des politiques publiques d'éducation.

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(1) Faisant suite à la crise des banlieues, le discours du ministre de l'Éducation nationale (8 février 2006) marque une évolution dans la doctrine étatique de la politique de l'éducation prioritaire, une sorte de déterritorialisation au nom de la promotion de l'égalité de chances : "Depuis des années, nous avons donné trop peu à trop de monde ; il faut donner vraiment plus à ceux qui en ont vraiment besoin. Et le faire selon des critères nationaux, précis et pertinents. Des critères sociaux et scolaires, qui traduisent la situation concrète des élèves. Ces critères doivent nous permettre d'affiner notre aide, et de passer d'une logique de 'zone' à une logique de 'public'."

Diversité, n°150, page 137 (12/2008)

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