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Diversité

II. L'école, pour apprendre à vivre ensemble ?

L'établissement scolaire, un jeu collectif

Libre examen des jeux de rôles au sein du conseil d'administration

Jean-Yves LANGANAY, inspecteur d'académie, directeur du CRDP de l'académie de Créteil

Alors que l'idée de donner plus d'autonomie aux établissements apparaît de plus en plus consensuelle, que le conseil d'administration, expression de l'autonomie juridique et pédagogique conférée par le décret du 30 août 1985 aux établissements publics locaux d'enseignement (EPLE) est désormais ouvert, qu'en est-il réellement du rôle tenu par ses acteurs ? et quelles sont les améliorations envisageables ?

Dans un ouvrage co-écrit avec Claude Rebaud en 20021, nous tentions de mieux faire connaître l'établissement secondaire à d'autres acteurs de la communauté éducative que les personnels de direction et les enseignants et d'aider ces derniers à mieux se situer dans un contexte plus large. Cinq ans après, l'idée de donner plus d'autonomie aux établissements apparaît de plus en plus consensuelle, du moins en apparence.

Ce jeu collectif, ce jeu d'acteurs s'exprime institutionnellement dans le conseil d'administration.

Mais, après plus de vingt ans d'existence, un examen critique du fonctionnement de ces conseils d'administration gagnerait à être engagé. Trop souvent, leurs débats se limitent à des échanges convenus entre deux catégories d'acteurs (direction et enseignants) s'opposant d'une manière artificielle et qu'il est opportun de dépasser.

LES PERSONNELS DE DIRECTION

Le législateur a assigné aux chefs d'établissement plusieurs rôles : représentant de l'État nommé par celui-ci, responsable de l'exécutif de l'établissement public local d'enseignement (EPLE) et donc garant de son autonomie juridique, responsable de la bonne conduite des activités pédagogiques et éducatives. Ces trois missions, en principe complémentaires, peuvent entrer en tension, par exemple entre autonomie locale et appartenance à un système hiérarchique.

Les trois missions du chef d'établissement sont réunies dans la présidence du conseil d'administration, conférée de droit au principal ou au proviseur, avec la redoutable tâche de concilier son lien hiérarchique avec le recteur et l'inspecteur d'académie et la défense de l'identité et des intérêts propres de l'établissement qu'il dirige. De ce fait, la "présidence" des conseils d'administration est nécessairement orientée par les objectifs que poursuit le chef d'établissement. Son attention aux intérêts défendus par les autres membres du conseil d'administration ne peut manquer de s'en trouver altérée.

Bien entendu, cette posture se justifie totalement par la définition d'une autonomie cadrée par la place de l'établissement dans un système éducatif où l'État entend continuer de jouer tout son rôle.

Mais la variété des styles de direction fait que les risques d'exercice solitaire du pouvoir ou de manipulation de l'assemblée par la maîtrise de l'information ne peuvent être totalement exclus.

Pour l'instant, les tentatives de modification de ce système où le "chef-président" est juge et partie se heurtent à l'opposition des représentants syndicaux des personnels de direction. L'exemple des établissements publics agricoles ou d'autres structures de l'Éducation nationale ne fait pas recette. Pour combien de temps ?

Si la posture des gestionnaires, agents comptables, chefs de travaux et directeurs adjoints chargés de section d'enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) est facilement identifiable de par leurs fonctions, d'autres situations méritent encore examen :

  • celle des adjoints, dont le statut est peu défini réglementairement et les fonctions très conditionnées à la réalité de l'établissement et à la relation avec le chef2;
  • celle du conseiller principal d'éducation (CPE), membre de droit, fréquemment tiraillé entre les impératifs de loyauté liés à sa désignation et son souhait de compter parmi les représentants des personnels.

Pour l'observateur avisé, le conseil d'administration est un bon observatoire de la solidarité réelle de l'équipe de direction et des relations de loyauté en son sein.

LES ENSEIGNANTS

L'examen des procès-verbaux des conseils d'administration montre que l'essentiel du temps de parole est consacré à un dialogue entre représentants des enseignants et de la direction : débats de spécialistes sur les questions pédagogiques et éducatives dont les autres membres se sentent trop fréquemment exclus, débats fortement marqués par des prises de position syndicales dont les attendus sont plus académiques ou nationaux que référés à l'autonomie de l'établissement. Le conseil d'administration apparaît ici comme la tribune formelle des débats institutionnels plus que comme le lieu d'examen de l'adaptation locale des missions conférées à l'établissement par la nation.

En même temps, des questions dépendant nettement de cette autonomie se voient réduites à la portion congrue, en particulier les questions budgétaires et financières déléguées au technicien qu'est le gestionnaire ou l'agent comptable. De même pour l'adoption des contrats et conventions.

Le temps et la qualité des débats consacrés au projet d'établissement sont des indicateurs puissants du caractère collectif de cette démarche (implication des enseignants, association à la démarche des parents et des élèves).

Au-delà d'un meilleur partage des attributions entre commission permanente et conseil d'administration, la création du conseil pédagogique peut jouer un rôle important de rééquilibrage du dialogue entre direction et enseignants. Consacrée aux questions essentielles d'organisation pédagogique, cette instance devrait permettre de présenter ces sujets au conseil d'administration avec une préparation approfondie et d'associer réellement à la réflexion un plus grand nombre d'enseignants via les rôles confiés aux coordonnateurs de disciplines, de niveaux ou aux porteurs de projets.

LES PARENTS

Longtemps enfermés dans le statut d'alliés de telle ou telle des deux catégories dominantes - le plus souvent alliés des enseignants pour la FCPE et de la direction pour la PEEP -, les représentants des parents d'élèves renâclent de plus en plus devant cette limitation de leur rôle. Ils entendent être reconnus dans leur rôle de co-éducateurs.

Cette légitimité ne va pas de soi. Entre la représentation locale d'une fédération nationale et la défense individuelle des intérêts de son enfant, le spectre des postures est large. L'attitude de nombreux enseignants à cet égard est révélatrice : accord pour une position institutionnelle référée à une appartenance associative, méfiance vis-à-vis d'expressions locales réputées consuméristes.

La place des parents reste à conquérir. Elle se joue dans une double reconnaissance de légitimité : droit à l'information sur la scolarité mais aussi sur le fonctionnement de l'établissement pour les parents élus, reconnaissance de la légitimité professionnelle et de la liberté pédagogique des enseignants d'autre part.

Les exemples de contributions pertinentes des parents d'élèves dans les établissements sont multiples : participation au groupe de travail chargé de l'organisation des échanges et des voyages, expertise professionnelle au sein d'un comité d'hygiène et de sécurité, participation à la réflexion sur les règlements intérieurs, organisation de la découverte des métiers, etc. Toutes ces actions participent d'une meilleure connaissance mutuelle.

Elles ne dispenseront pas les établissements d'une réelle prise en charge des circulaires de 2006 sur l'accueil des parents dans les établissements. Une organisation des rencontres parents/professeurs plus efficace et plus respectueuse constituerait une bonne entrée en matière.

LES ELEVES

En conseil d'administration, les élèves sont supposés meilleurs connaisseurs des questions abordées que les parents ou les élus. Mais le statut de leur parole reste très incertain. En conseil de classe pèse sur eux la crainte du jugement que leur intervention provoquera de la part de leurs évaluateurs habituels. Ils n'échappent pas non plus aux tentatives visant à les inclure dans les jeux d'alliances.

Pourtant, l'accompagnement de leur statut d'élu fait l'objet d'un appareil réglementaire important : délégués de classe, conseil des délégués, conseil de la vie lycéenne représentent les instances chargées d'exprimer les aspirations des élèves. En lycée, les points inscrits à l'ordre du jour du conseil d'administration devraient être préalablement débattus en conseil de la vie lycéenne (CVL) et un compte rendu de ce conseil présenté devant le conseil d'administration.

Comment expliquer dès lors le désintérêt ou la désillusion des élèves face à ces instances ?

Plusieurs facteurs y concourent et représentent autant de pistes de progrès :

  • le statut accordé par les adultes (enseignants et direction) à l'expression des élèves, de la salle de classe à l'établissement ;
  • les questions réellement abordées dans les CVL et conseils des délégués, où l'on parle plus de questions matérielles (composition des menus, propreté des toilettes, etc.) que de questions visant l'organisation du travail de l'élève (calendrier des contrôles ou emplois du temps par exemple) ;
  • la confusion entre exercice de la démocratie (en modèle réduit) et apprentissage de la citoyenneté qu'exprime le caractère excessivement sophistiqué des textes organisant la représentation des élèves ;
  • le caractère nécessairement éphémère du passage de l'élève dans l'établissement et donc la difficulté d'investissement long dans des fonctions de délégué.

Dans un tel contexte, les élèves s'investissant dans les fonctions de délégués peinent d'abord à acquérir leur légitimité auprès de leurs propres mandants !

Un point encourageant : les enquêtes sur les enseignants néotitulaires font apparaître qu'ils ont majoritairement exercé des fonctions de représentants des élèves...

LES ELUS

Justifié par les compétences attribuées par les lois de décentralisation, le rôle effectif des élus en conseil d'administration (représentants de la commune siège et de la collectivité territoriale de rattachement) est problématique : spectateurs plus ou moins motivés de débats dont la subtilité ou l'intérêt leur échappe ou représentants de la collectivité supposée les avoir mandatés ? Nombre de conseillers régionaux ou généraux s'expriment plus sur les positions de leur groupe politique que sur celles de leur conseil général ou régional, notamment quand ils y représentent l'opposition.

Comment s'étonner dès lors de leur absentéisme ou de leurs "passages éclair" lors des séances des conseil ?

Le dialogue entre établissement et collectivités se joue autant sinon plus entre chefs d'établissement et responsables "techniques" des collectivités qu'au sein des conseils d'administration. La question du mandatement des élus par leurs exécutifs mérite sans doute d'être approfondie.

Une meilleure maîtrise des ordres du jour des conseils d'administration pourrait également permettre aux élus de prendre plus d'intérêt aux débats et d'y trouver une place dans des agendas effectivement chronophages.

LES PERSONNALITES QUALIFIEES

Animé par le souci d'ouvrir les établissements sur leur environnement économique, social et culturel, le législateur a prévu la nomination de personnalités qualifiées dans les conseils d'administration. Leur mode de désignation (proposition du chef d'établissement à l'inspecteur d'académie) conduit à revenir aux jeux d'alliances, au profit cette fois de la direction.

De nombreuses expériences démontrent que ces personnalités qualifiées prennent leur fonction à coeur et représentent par la richesse et l'originalité de leur expérience un appui précieux pour les établissements où ils siègent.

Mais leur représentation marginale ne leur confère qu'une faible légitimité. Leur expression est celle d'un point de vue certes intéressant mais ponctuel. Ce n'est que très rarement qu'ils peuvent exprimer un point de vue plus général de prise en compte d'attentes sociales dépassant les points de vue des autres membres du conseil d'administration.

QUELQUES PERSPECTIVES

La consultation confiée par Luc Ferry à Claude Thélot et en partie reprise dans la loi d'orientation et de programme sur l'avenir de l'école par François Fillon visait à favoriser l'expression de la société sur l'avenir de l'école et à dépasser les débats de spécialistes. La création du Haut Conseil de l'école, composé de neuf personnalités indépendantes, pourrait apporter une première réponse en ce sens.

Pourquoi ne pas s'inspirer du modèle des conseils économiques et sociaux (national, régionaux) en créant des instances consultatives aux échelons les plus pertinents, où élus responsables et représentants du monde économique, social et culturel pourraient débattre de leurs responsabilités sur le fonctionnement du système éducatif ? Pourquoi ne pas revoir la composition des conseils d'administration en enrichissant la part des personnalités qualifiées ?

Dans l'attente d'une réflexion sur de telles propositions et sans méconnaître les difficultés de leur mise en oeuvre, plusieurs pistes ont été esquissées :

  • reconnaissance de la légitimité du rôle des parents, qui passe par une application effective des textes organisant leur action ;
  • réflexion sur l'école, lieu d'apprentissage de la citoyenneté, et donc évolution du statut de la parole de l'élève (y compris sur le plan pédagogique) et volonté de faire vivre les instances de représentation des élèves ;
  • affirmation de la responsabilité des élus dans la gestion des établissements, et donc mandat plus explicite des collectivités à leurs représentants (pourquoi pas présence de techniciens "référents" des établissements ?) ;
  • meilleure articulation des différentes instances de l'établissement permettant aux conseils d'administration de mieux jouer leur rôle d'orientation et de stratégie. Une meilleure distribution des tâches entre commission permanente et conseil d'administration pourra y contribuer. L'affirmation du conseil pédagogique comme lieu de dialogue constructif entre enseignants et direction devra permettre une approche moins "théâtralisée" de leurs relations et un meilleur équilibre des ordres du jour des conseils d'administration.

Sur tous ces points, la volonté des acteurs est déterminante. La construction d'une authentique communauté éducative passe d'abord par le respect mutuel et la reconnaissance de la légitimité des uns et des autres.


(1) J.-Y. Langanay et C. Rebaud, L'Établissement scolaire, un jeu collectif, Hachette, 2002.

(2) Cf. Éducation & Management, n° 34, à paraître en novembre 2007.

Diversité, n°150, page 99 (12/2008)

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