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Diversité

II. Représentations

Lutter contre les discriminations en France : l'arrimage territorial

Miléna DOYTCHEVA, Maître de conférences en sociologie (université de Lille 3 - Gracc)

La question des discriminations qui attire l'attention sur la dimension symbolique des phénomènes d'inégalité et d'injustice sociale a le pouvoir de dévoiler l'emprise des normes qui structurent le fonctionnement des institutions, les hiérarchies culturelles - façons d'être et façons de penser, pratiques et représentations - qui fondent un ordre social inégalitaire. C'est précisément cette portée symbolique, culturelle et politique qui est en France oblitérée par l'option territoriale lorsque les personnes discriminées en raison de leur "race" ou d'une "origine" sont prises en compte en fonction de leur résidence. On peut se demander en effet s'il n'y a pas un risque à ce que, mobilisés dans une politique antidiscriminatoire, les "quartiers sensibles" ne deviennent un écran à la perception des enjeux sociétaux, voire l'instrument d'un refus réitéré du pluralisme, la dénégation des formes d'oppression symbolique qui structurent la société.

L'inscription sur l'agenda politique de la problématique antidiscriminatoire en France, marque, à la fin des années 1990, le point de départ d'une "requalification générale" des enjeux sociaux et politiques de l'immigration, exprimés jusque-là dans le vocabulaire hégémonique de l'intégration (Lorcerie, 2000). Ce changement de perspective introduit, entre autres, de nouveaux besoins catégoriels : les publics des politiques d'intégration étaient définis par rapport à une situation sociale - la migration -, les victimes d'actes discriminatoires le sont en raison de la couleur de leur peau, de leur "race" ou ethnicité. Or en France, en référence au modèle républicain, les références particulières notamment ethno-religieuses et ethno-raciales sont refoulées, niées dans l'espace public. D'où une tendance aujourd'hui exacerbée par la problématique antidiscriminatoire qui est celle d'une recherche "d'équivalents fonctionnels" qui permettent d'approcher la dimension ethno-raciale sans la faire intervenir explicitement. Ce rôle est aujourd'hui, de plus en plus, dévolu au territoire, au point où l'on pourrait évoquer un arrimage territorial des politiques d'intégration et maintenant de lutte contre les discriminations.

Il prend globalement deux formes : la première réside dans l'idée qu'il faut territorialiser la lutte contre les discriminations, par son inscription dans les politiques urbaines, par la promotion de "plan locaux de lutte contre les discriminations", etc. ; un deuxième usage du territoire dans la lutte contre les discriminations est le recours, de la part des opérateurs économiques et sociaux engagés dans ces politiques, aux catégories territoriales pour définir les bénéficiaires de leurs actions. L'initiative de Sciences Po fait référence, mais aujourd'hui une multitude d'actions qualifiées en termes de "lutte contre les discriminations" se saisissent des catégories territoriales pour agir en faveur d'une égalité réelle. On observe donc, au cours des dernières années, un phénomène de convergence à la fois sémantique, idéologique, politique et institutionnelle entre territoire et ethnicité, entre "exclusion" et immigration, entre politique de la ville et intégration ou lutte contre les discriminations (Doytcheva, 2007). Ce phénomène est en général justifié par deux types d'arguments : le premier est factuel, en l'occurrence démographique, et souligne l'importance de fait des "personnes issues de l'immigration" dans ces territoires ; le second est plus politique et fait valoir que l'usage du territoire permet de ne pas reprendre et donc de ne pas entériner les catégories raciales au coeur même des actes racistes.

Un retour en arrière sur les politiques des "quartiers" semble montrer que cette lecture de l'espace et des politiques urbaines par le prisme de l'ethnicité est un phénomène plutôt récent et jusqu'à un certain point conjoncturel : à leurs origines, à la fin des années 1970, les politiques urbaines étaient mues par des préoccupations formulées d'abord en termes urbanistiques, leur cible privilégiée étant les ZUP, symbole d'une "ségrégation sociale par l'habitat"1; tout au long des années 1980, sont venues s'adjoindre des préoccupations de nature plutôt sociale exprimées alors en termes de "problèmes sociaux" ("santé, illettrisme, délinquance, échec scolaire, pauvreté2"). C'est à partir des années 1990 que les questions urbaines commencent à être ramenées significativement aux caractéristiques de leurs habitants ("jeunes", "chômeurs", "étrangers") ; et ce n'est que dans la période récente que les questions de l'immigration et de l'ethnicité acquièrent la saillance que nous leur connaissons aujourd'hui et que les politiques urbaines sont déclinées de manière privilégiée sur les thèmes du "vivre ensemble" et du "faire société". On note cependant, quel que soit le mode de définition privilégié, une forte continuité dans la sélection des territoires bénéficiaires.

Nous pouvons dès lors nous poser la question de savoir pourquoi aujourd'hui la lecture de l'urbain se pose en termes d'ethnicité. En quoi la mobilisation du territoire peut-elle être stratégique ou fonctionnelle sur les questions d' intégration et de lutte contre les discriminations ? Le territoire ne fait-il pas office d' écran et de faire-valoir d'une politique antidiscriminatoire qui peine à se construire en France ?

L'OPACITE DES CATEGORIES TERRITORIALES

La France n'est pas le seul pays à faire usage du territoire pour combattre la discrimination raciale. Aux États-Unis les phénomènes de ségrégation résidentielle ont été utilisés comme instrument de lutte contre les discriminations : le redécoupage des circonscriptions électorales pour "maximiser" les chances de candidats minoritaires de se faire élire ou, plus récemment, l'obligation faite aux universités publiques dans certains États d'admettre un pourcentage des élèves les mieux classés de chaque lycée (Sabbagh, 2002), en sont des exemples. Ces usages américains du territoire pour lutter contre les discriminations ne sont pas toutefois équivalents à ceux qu'on observe aujourd'hui en France : dans un cas, nous avons un usage qu'on pourrait qualifier d'exhaustif ou de systématique (puis qu'il concerne l'ensemble des territoires) ; dans l'autre, en France, nous avons un usage sélectif : les territoires qui bénéficient d'une attention et des efforts particuliers de la part des pouvoirs publics sont seulement certaines aires urbaines dites "les plus éprouvées", ensuite "prioritaires", puis "sensibles" et aujourd'hui "vulnérables". Dès lors, se pose la question de leur choix.

On souligne souvent la difficulté à laquelle se heurtent les politiques antidiscriminatoires, notamment l' affirmative action, de construire un référentiel catégoriel qui ne soit pas arbitraire et "bricolé", mettant ainsi dans l'incapacité les interventions qui s'en saisissent de définir de manière non aléatoire leurs bénéficiaires et d'asseoir leurs revendications de justice sociale. Le retour en arrière sur vingt ans de politiques de la ville montre que ces critiques peuvent être transposées aux catégories territoriales. En dépit de tout le processus de rationalisation qu'a subi la "géographie prioritaire", ou à cause de lui, cette dernière demeure un objet incertain.

On peut distinguer dans le processus d'émergence et d'institutionnalisation de la catégorie des "quartiers sensibles", en France, deux périodes différentes. La première est celle des années 1980, marquée par une démarche avant tout politique et locale : des moyens "exceptionnels" sont alloués par l'État à des communes volontaires qui, sur la base d'un projet, souhaitent s'engager aux côtés de l'administration dans la lutte contre l'exclusion - ce sont les "conventions de quartier" devenues plus tard des "contrats de ville". Émerge alors dans le langage administratif et politique, au tournant des années 1990, pour rendre compte de ces politiques la notion de géographie 3.

Devenus "géographie", les "quartiers" vont progressivement se transformer en un objet technique aux mains du législateur. Tout au long des années 1990, l'activité législative vient en effet relayer la diffusion d'opérations locales et expérimentales qui était la logique initiale du Développement social des quartiers (DSQ). Les textes en question vont instituer de nouveaux usages du territoire qui sont désormais des usages normatifs, puisque le fait de résider sur un "territoire en difficulté" ouvre "des droits" : à des dérogations sociales et fiscales pour les entreprises à partir de 19914, à une bonification indiciaire pour les fonctionnaires5, à des emplois réservés pour les habitants (emplois de ville en 1996 et clause d'embauche locale dans les Zones franches, emplois jeunes en 1997).

Cependant, à regarder de près, la "géographie" dont se prévalent les politiques de la ville est essentiellement le produit d'un assemblage d'objets locaux, le choix des quartiers DSQ étant avant tout enraciné dans la négociation politique. Les maires font "acte de candidature", les préfets "procèdent à un repérage", les services de l'État "instruisent" puis on "négocie". Mais en face des données ainsi compilées, aucun barème de lecture n'est proposé par l'administration ; d'un site à l'autre, le choix des indicateurs retenus varie considérablement. Aussi, la "géographie" obtenue au début des années 1990 par l'addition des programmes locaux, est une géographie, selon les termes de Philippe Estèbe, "sensible". Elle est fondée essentiellement sur la "réputation" et une histoire parallèle du quartier, son "exemplarité" liée au souci d'expérimentation, enfin la présence importante de logements sociaux, premier repère pour les élus et l'administration : "Logement social, réputation et exemplarité constituaient donc un triptyque paradoxal où se croisaient sans toujours se recouvrir une géographie de la pauvreté urbaine, une géographie de la violence urbaine et une géographie du militantisme urbain." (Estèbe, 1999, p. 86-87).

Ces incertitudes heurtent la rationalité bureaucratique. Dès 1991, un travail d'objectivation est entrepris par l'administration. Délégué interministériel à la ville, Jean-Marie Delarue fait appel à l'INSEE et un groupe de travail est mis en place6. Parmi les 150 variables proposées par le recensement général, trois sont rapidement choisies, dont la combinaison, selon un participant au groupe de travail, permet de "situer assez bien le territoire par rapport à son environnement" : il s'agit des "jeunes de moins de vingt-cinq ans", des "chômeurs de longue durée" et des "étrangers". À noter toutefois qu'à l'époque, ces indicateurs seront essentiellement utilisés pour "caractériser" ou "hiérarchiser suivant un ordre de priorité" les quartiers issus de la contractualisation politique dont la composition ne sera pas modifiée (Estèbe, 1999 ; Doytcheva, 2003).

Les efforts déployés par l'administration en vue d'une mathématisation de l'espace trouvent une nouvelle impulsion en 1996 avec la mise en place des Zones urbaines sensibles (ZUS). Le gouvernement veut alors, pour la première fois, opérer une sélection formelle parmi les territoires issus de la contractualisation politique. On demande aux statisticiens de créer à cette fin un "indice synthétique" de l'exclusion, un chiffre permettant de situer immédiatement les quartiers sur une "échelle de Richter de l'exclusion" (Estèbe, 1999). La formule en sera la suivante : l'indice synthétique résulte de la multiplication de la population totale par les taux de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de chômage et de personnes sans diplôme, le tout divisé par le potentiel fiscal de la commune et pondéré par un coefficient tenant compte de la présence d'autres "zones sensibles" sur le territoire communal7. On note que la proportion de population étrangère, retenue en 1991, est remplacée dans la formule par la "proportion de personnes sorties du système scolaire sans diplôme". Selon les statisticiens, sur un plan technique, "cela revient au même". Sur le plan politique, le gouvernement est, à l'évidence, d'un autre avis - il s'agit cette fois de choisir et non plus de "qualifier" des territoires, selon une procédure qui de surcroît sera rendue publique. L'immigration est alors occultée dans les travaux de l'administration.

Ce système de classement des quartiers est toutefois loin de bouleverser les choix issus de la négociation politique. Si la composition de l'indice est arrêtée selon une formule mathématique, le seuil à partir duquel les sites sont retenus sera le fruit d'arrangements politiques visant à contenter à la fois Bruxelles, Bercy et les élus locaux. Enfin, quand son application s'est avérée laisser hors jeu des sites historiques de la politique de la ville, des "rattrapages" ont été faits par la Délégation interministérielle à la ville (DIV) pour ne pas mécontenter les élus. Dans la ville de Garges où j'ai conduit une enquête, la zone franche était initialement circonscrite à un seul quartier. La mobilisation d'associations locales de commerçants, relayées par la ville, a permis d'étendre considérablement son périmètre.

Ces développements semblent indiquer que le territoire n'est pas une catégorie d'intervention comme une autre. Il engage des faits sociaux collectifs et porte en cela une dimension symbolique et politique. Malgré une sophistication apparente, les tentatives de construction de l'espace en catégorie "ordinaire" de l'État-providence n'ont jamais abouti. Plus de vingt ans après l'invention des "quartiers", on ne sait toujours pas ce qu'ils recouvrent : la pauvreté, la violence, l'immigration, l'habitat social. Loin d'être un instrument de reconnaissance, le territoire fonctionne, selon l'expression de Philippe Estèbe, comme un nouveau voile d'ignorance déployé par l'État-providence. Ne faut-il pas voir là précisément une des raisons de son "choix" ? Comme le suggère Daniel Sabbagh (2003), le succès d'une politique est peut-être fonction de l'opacité qui l'entoure.

LA VISIBILITE DES CATEGORIES TERRITORIALES

Lorsqu'en 1997 le traité d'Amsterdam confère à l'Union européenne des compétences pour combattre les discriminations, le dispositif juridique et institutionnel français en la matière est évalué par des experts européens, en prévision de la transposition des directives communautaires en droit national, comme "très modeste"8. D'où un certain "activisme" des pouvoirs publics, la recherche d'une impulsion symbolique forte par la transposition a maxima des directives européennes9 (Calvès, 2002), par l'inscription de la question des discriminations dans les politiques publiques. Plus que les autres, les politiques urbaines semblent à cet endroit toutes désignées. En 1998, la politique de la ville est promue en "lieu privilégié de construction des politiques d'intégration", alors que ces dernières sont requalifiées en "politique d'intégration et de lutte contre les discriminations". Mais un retour en arrière permet de constater que ce qui revêt aujourd'hui l'apparence de l'évidence, résulte d'un processus politique progressif et parfois tâtonnant. Il serait donc justifié de rappeler les circonstances et d'interroger les bien-fondés d'un certain nombre de (non) choix.

On constate qu'étonnamment les politiques en direction des populations migrantes sont, en matière d'action territoriale, en avance sur leur temps. Dès le milieu des années 1970, l'État propose aux communes une procédure dite "contrat d'agglomération" qui a pour vocation de permettre une approche globale des questions d'intégration sur une base territoriale. Faute de moyens, la signature de ces contrats est arrêtée en 1976, puis relancée par la gauche en 1982. À la même époque cependant, les lois de la décentralisation ne font pas mention particulière des étrangers. Dans l'esprit de leurs promoteurs, la gestion de l'immigration est, de manière symptomatique, englobée dans l'action sociale. Une fraction non négligeable des élus manifeste des réticences fortes à l'exercice de telles compétences, certains allant d'ailleurs jusqu'à interpréter la loi comme ne leur ayant pas rétrocédé celles-ci. Dans ce contexte, lorsque sont jetées les bases du Développement social des quartiers, la question de "l'insertion des communautés immigrées", formulation privilégiée à l'époque, n'est pas abordée de front.

En 1984, avec la nouvelle génération de conventions DSQ, c'est avant tout une logique gestionnaire et bureaucratique qui conduit l'administration à formuler des précisions sur la mise en place dans ce cadre "d'actions pour les communautés immigrées"10. En effet, le ministère des Affaires sociales est partenaire et financeur de la politique de Développement social des quartiers. C'est également le référent principal des contrats d'agglomération : "De telles actions globales en direction des populations immigrées trouvent naturellement leur place dans le cadre de la politique de Développement social des quartiers (les crédits affectés aux actions d'insertion des immigrés sont mobilisables dans le cadre des conventions DSQ à condition que celles-ci fassent mention explicite des mesures retenues pour l'insertion sociale des communautés immigrées)"11. Dans les faits cependant, l'articulation est laborieuse : seule une quinzaine de sites, en majorité en Ile-de-France et Rhône-Alpes, ont su intégrer les contrats d'agglomération - c'est-à-dire des actions en faveur des populations immigrées - dans la procédure DSQ.

Le Fonds d'action sociale (FAS) est à l'époque "partenaire", c'est-à-dire "financeur" de certains dispositifs particuliers ("ville-vie-vacances", "prévention-été"). Son implication "programmatique" dans la politique de la ville commence avec le lancement, en 1990, des "opérations pilotes pour l'intégration". Rétrospectivement, cette démarche ne paraît pas stratégique, mais s'inscrit davantage dans un mouvement d'ensemble souhaité par le gouvernement de Michel Rocard qui, en 1989, décide de donner "une impulsion nouvelle à la politique d'intégration"12. Pour la promouvoir, il reste toutefois fidèle au parti pris, depuis 1981, par la gauche d'une action indifférenciée : il abandonne notamment l'idée d'une loi-cadre et préfère entreprendre diverses mesures sectorielles dans les domaines du logement, de l'éducation, de la formation, de l'emploi mais aussi des politiques urbaines, assimilées pour l'occasion à des politiques de droit commun.

La politique de la ville devient ainsi un "domaine d'application" parmi d'autres des politiques d'intégration. Le FAS est amené à signer une convention avec la Délégation interministérielle à la ville (DIV), comme il l'avait fait au cours des années 1980 avec d'autres administrations13. C'est dans ce cadre que s'inscrit l'opération "sites-pilotes pour l'intégration" menée sur 60 sites choisis "pour l'acuité des problèmes qu'ils connaissent" parmi les 400 quartiers signataires d'une convention DSQ. Les opérations sont presque entièrement financées par le FAS.

Les effets d'entraînement escomptés à la suite de ce programme sont cependant perçus comme faibles. L'injonction au rapprochement se renforce donc, en 1994, à l'occasion du lancement des contrats de ville : l'intégration des populations immigrées est désormais érigée en "condition à leur réussite"14. Les délégués régionaux du fonds sont pour la première fois associés à leurs élaboration, négociation et signature. Selon le bilan du FAS des contrats de ville 1993-1998, l'effort financier consenti par le Fonds sur les sites en politique de la ville atteint pendant cette période 67 % de l'ensemble de ses crédits régionaux15. C'est-à-dire que plus des deux tiers de l'action "locale" du Fonds passent désormais par la politique de la ville. L' intégration a cependant du mal, juge l'établissement, à dépasser les effets d'annonce dans les contrats de ville. Le Fonds estime avoir été globalement peu associé à leur préparation. La prise en compte de la question de l'immigration est jugée fragile et le FAS regrette d'avoir souvent porté seul ce thème. La problématique est perçue comme délicate par les élus, le refus "d'actions spécifiques" est fréquent et cela malgré les efforts déployés par les équipes des contrats de ville en qui le FAS voit des "alliés persuasifs".

Ces constats sont corroborés par des enquêtes commanditées à la même époque par les pouvoirs publics qui soulignent les limites et une certaine inconsistance de l'idée d'"intégration locale". D'après leurs auteurs, le déplacement de la question de l'intégration du national vers le local ne débouche en rien sur l'élaboration de politiques territoriales. En 1998, la politique de la ville est érigée en "lieu privilégié de construction d'une politique publique d'intégration", là où elle n'était auparavant qu'un domaine d'application parmi d'autres (Comité interministériel à la Ville du 30 juin). L'intégration qui est parallèlement requalifiée en "intégration et lutte contre les discriminations" devient désormais "un axe fort et transversal qui doit se décliner dans tous les volets des contrats de ville". Les émeutes de novembre 2005 ont fini de sceller, dans la vision des pouvoirs publics, les liens forts qui, d'évidence, existent entre territoires en difficulté et ethnicité. En 2006, voit le jour une Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances, fusionnant les compétences de la DIV et du FASILD. Fortuit au départ, l'arrimage territorial des politiques d'intégration et subséquemment de lutte contre les discriminations se trouve consacré.

Mais que peut le territoire dans la lutte contre les discriminations ? La stratégie de territorialisation d'une politique antidiscriminatoire a-t-elle une pertinence propre ? Pourquoi seuls certains espaces urbains - puisque les politiques de la ville sont "sélectives" - devraient lutter contre les discriminations ? N'y a-t-il pas un paradoxe à demander aux "plus éprouvés" de se "mobiliser" ? Si un tel choix peut faire sens pour le recueil des plaintes et l'accompagnement des victimes, il est sans doute loin d'épuiser la complexité des enjeux que pose à la société française et à ses institutions la question des discriminations et donc des rapports sociaux d'ethnicité et de race.

N'y a-t-il donc pas un risque aujourd'hui en France à ce que le territoire soit mobilisé comme faire-valoir d'une action publique antidiscriminatoire en manque de cohérence et qui peine à se construire ? Un certain volontarisme local - qui parie sur le dynamisme des associations, le foisonnement de "projets" et la requalification généralisée des actions et des programmes, la "mise en réseau" des acteurs - peut donner l'impression d'une mobilisation générale et occulter l'immobilisme des grandes institutions nationales, l'école ou la fonction publique. Comme nous avons pu l'apprendre au sujet de la discrimination positive territoriale, les politiques de la ville ne devraient être qu'un renforcement "exceptionnel et provisoire" des politiques de droit commun.

Références bibliographiques

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  • WIEVIORKA M., 2001, La Différence, Paris, Balland.

(1) Circulaire du ministère de l'Aménagement du territoire du 21 mars 1973 ainsi que celle de Raymond Barre, Premier ministre, du 3 mars 1977.

(2) Circulaire de Michel Rocard, Premier ministre du 22 mai 1989.

(3) Voir, par exemple, la circulaire du Premier ministre "Politique des villes et du développement social urbain en 1990" du 21 février 1990.

(4) Loi n° 91-662 du 13 juillet 1991, Loi d'orientation pour la ville (LOV) puis dans le cadre du Pacte de relance pour la ville (PRV) cf. Loi n°96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la ville.

(5) Avantage spécifique d'ancienneté (ASA) instauré en 1992 et Nouvelle Bonification indiciaire (NBI) instaurée en 1995.

(6) J'emprunte ces informations ainsi que les grandes lignes de leur interprétation à Philippe Estèbe à l'époque rapporteur, avec Jaques Donzelot, au Comité d'évaluation de la politique de la ville cf. Estèbe (1999).

(7) Cf. le décret n° 96-1159 du 26 décembre 1996.

(8) Jan Niessen et Isabelle Chopin, Anti-discrimination legislation in EU Member States. A comparison of national anti-discrimination legislation on the grounds of racial or ethnic origin, religion or belief with the Council Directives, European Monitoring Center on Racisme and Xenophobia, Vienna, 2002.

(9) Loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations.

(10) Circulaire n° 84-07 de la DPM du 5 avril 1984.

(11) Circulaire du Secrétaire d'État chargé de la Famille, de la Population et des Travailleurs Immigrés.

(12) Circulaire de Premier ministre du 25 juillet 1990.

(13) Accord DIV/FAS du 26 juillet 1990.

(14) Accord cadre DIV/DPM/FAS du 22 novembre 1993.

(15) FAS, Bilan des contrats de ville 1993-1998.

Diversité, n°155, page 132 (12/2008)

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